|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (81), 2022 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ | | | Нагиева А. А.
доцент кафедры международного права
Московского государственного института международных отношений (университета)
Министерства иностранных дел Российской Федерации,
кандидат юридических наук
| |
| | | | | В статье исследована правовая природа и основы деятельности постоянных представительств государств при региональных организациях на территории государств — членов СНГ. Исследована история и процесс становления и развития института постоянных представительств государств при международных организациях, их правовая природа, а также международные договоры, регламентирующие порядок их функционирования. | | Ключевые слова: постоянное представительство, международная организация, региональная организация, государство пребывания, иммунитеты и привилегии, Венские конвенции, ООН, СНГ | | ББК Ф3(0)683 Стр: 73 - 76 |
В последние годы в международных отношениях наблюдается рост числа международных организаций, что обуславливает их ключевую роль в поддержании международного мира и безопасности. Увеличение количества региональных интеграционных объединений свидетельствует о намерении государств создавать тесные союзы для более быстрого и эффективного достижения совместных целей. Региональные организации на территории бывших союзных республик СССР, такие как СНГ, ЕАЭС, ОДКБ, Таможенный союз, Союзное государство и многие другие являются продуктом центробежных тенденций государств.
Гарантом эффективного сотрудничества государств в рамках международных организаций является постоянное представительство государств при международной организации. Особенность правового статуса постоянных представительств государств-членов СНГ при уставных и других органах СНГ состоит в том, что возглавляемые их полномочные представители объединены в единый орган — Совет постоянных представителей государств-членов СНГ при уставных и других органах СНГ, который является постоянно действующим органом Содружества.
За основу деятельности постоянных представительств при СНГ и других региональных организациях на территории бывших союзных республик взяты нормы универсальных договоров, применимых к институту постоянных представительств государств при международных организациях.
История зарождения постоянных представительств государств при международных организациях, как самостоятельного органа внешних сношений.
Постоянные представительства государств при международных межгосударственных организациях — сравнительно новый институт международного права. Его возникновение связано с созданием после первой мировой войны международной организации в целях поддержания международного мира — Лиги Наций. Первые шесть постоянных представительств при Лиге Наций были учреждены еще в 1920 году. В 1936 году их число уже достигло 46 при общем количестве членов Организации — 58.
Процесс создания международных организаций получил дальнейшее развитие после Второй мировой войны. Важнейшую роль среди них играют Организация Объединенных Наций (ООН), специализированные учреждения ООН, межрегиональные и региональные международные организации.
Все международные организации и, в первую очередь ООН и её специализированные учреждения, относятся к числу наиболее авторитетных международных структур в деле упорядочения международных отношений, поддержания международного мира и безопасности.
Заметное повышение роли международных организаций в международных отношениях, равно как и значительное увеличение их общего количества, является одной из отличительных черт современных международных отношений. По мере расширения сфер деятельности международных организаций появляется острая необходимость в более тесном участии государств-членов этих организаций в их деятельности. Таким образом, появление института постоянных представительств государств при международных организациях было обусловлено такой необходимостью.
Российская доктрина, а в прошлом советская, исходит из того, что постоянное представительство — это орган суверенного государства — члена международной организации, созданный им для того, чтобы представлять в ней данное государство и поддерживать связь между нею и этим государством [6, с. 8]. Согласно Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера от 14 марта 1975 года «постоянное представительство» означает миссию постоянного характера, направляемую государством членом международной организации, чтобы представлять его при этой организации [2, ст. 1]. В данном определении отмечено главное, что лежит в основе правового положения постоянных представительств и их персонала, а именно — постоянное представительство является внешнеполитическим органом государства, создавшего его, поэтому для него характерен представительный характер. Отсюда следует, что теоретической основой для предоставления иммунитетов и привилегий постоянному представительству и его персоналу служит представительная теория.
Однако особенность статуса постоянных представительств состоит в том, что они реализуют суверенное право государств на международное представительство не перед государством пребывания, а в рамках международной организации.
Своеобразие заключается и в том, что статус постоянных представительств определяется международными организациями в их учредительных документах, в соответствующих соглашениях с государством пребывания, нормами международных договоров, в частности, положениями Венской Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года, а также нормами международного обычного права.
Таким образом, отношения между посылающим государством, его постоянным представительством и государством пребывания имеют место в рамках и под покровительством международной организации.
Порядок учреждения и функционирования постоянных представительств государств при международных организациях.
Венская Конвенция 1975 года (ст.5) предусматривает, что государства-члены международной организации могут учреждать постоянные представительства, если это допускается правилами организации. При этом организация уведомляет государство пребывания об учреждении представительства предварительно.
Учреждение постоянного представительства не носит обязательного характера, поэтому если какое-либо государство не учредит своего представительства, то это никоим образом не должно отражаться на его правах, вытекающих из участия в этой организации.
Правом учреждения постоянного представительства при той или иной международной организации должны в равной мере пользоваться все государства. Международная организация не может одному государству разрешить учредить постоянное представительство, а другому запретить из личных соображений. Дискриминация никоим образом не допустима.
Как правило, постоянные представительства учреждаются при штаб-квартирах международных организаций. Однако, если это допускается правилами международной организации и с предварительного согласия государства пребывания, посылающее государство может учредить представительство или отделение представительства в месте ином, чем место нахождения штаб-квартиры Организации [2, ст. 19].
Порядок назначения главы и сотрудников постоянного представительства подробно не освещался в Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 года и в Конвенции о специализированных учреждениях ООН 1947 года. Этот вопрос был затронут в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 257 А (III) от 3 декабря 1948 г., которая предусматривает, что круг полномочий постоянных представителей определяется главой государства, главой правительства или министром иностранных дел и препровождается Генеральному Секретарю. Согласно этой резолюции, постоянный представитель также должен сообщить в письменной форме Генеральному Секретарю о назначении и замене сотрудников представительства. Документ, удостоверяющий назначение того или иного лица постоянным представителем соответствующего государства называется полномочием. На IV сессии Генеральной Ассамблеи была выработана стандартная форма таких полномочий, в заключительной части которой содержалось положение о том, что уполномочивается ли данное постоянное представительство представлять свое государство во всех или лишь в некоторых органах ООН. Вопрос о полномочиях главы представительства нашел подтверждение в Венской Конвенции 1975 года. Вопрос о назначении главы постоянного представительства и других сотрудников представительства получил дальнейшее развитие в ст.9 Конвенции, в которой предусматривается, с учетом положений ст. 14 (численность персонала представительства) и статьи 73 Конвенции (гражданство главы постоянного представительства и членов дипломатического персонала представительства), что посылающее государство может по своему усмотрению назначить сотрудников своего представительства. «Численность персонала представительства не должна выходить за пределы, которые являются разумными и нормальными с учетом функций Организации, потребностей данного представительства и обстоятельства и условий, существующих в государстве пребывания» [2, ст. 14].
Что касается состава постоянного представительства, то с учетом норм международного права и сложившейся практики, помимо главы представительства, в него могут входить дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал. Глава и члены персонала, в принципе, должны быть гражданами посылающего государства. Назначения на эти посты граждан государства пребывания может иметь место только с согласия государства пребывания.
Генеральный секретарь или другое высшее должностное лицо международной организации не может ограничивать право посылающего государства назначать постоянного представителя и членов персонала своего представительства по собственному усмотрению, что подтверждается положениями статьи 9 Венской Конвенции 1975 года и обосновывается международно-правовой доктриной [10].
Из этого следует, что не требуется запрашивать агреман не только на главу представительства, но и разрешение на назначение любого сотрудника постоянного представительства, что также подтверждает специфику правового статуса данного института.
В соответствии с положением ст.8 Венской Конвенции 1975 года посылающее государство может аккредитовать одно и то же лицо в качестве главы представительства при двух или нескольких международных организациях или назначить главу представительства в качестве члена дипломатического персонала другого своего представительства. Посылающее государство также вправе назначить члена дипломатического персонала представительства в качестве главы представительства при других международных организациях.
По предложению развивающихся государств в статью 8 Венской Конвенции 1975 года было включено положение, в соответствии с которым два или несколько государств могут аккредитовать одно и тоже лицо в качестве главы представительства при одной и той же международной организации [2, ст. 8].
В качестве постоянного представителя при международной организации может быть назначен глава дипломатического представительства, аккредитованный в государстве пребывания, который по совместительству является государством местонахождения международной организации. Назначение главы дипломатического представительства одновременно в качестве постоянного представителя при международной организации участилось в международной практике государств из соображений экономии. При этом, в отличие от дипломатических отношений между государствами, где такое совмещение функций обусловлено отсутствием возражений со стороны государства пребывания, согласия международной организации или, тем более, принимающего государства на совмещение функций главы или члена персонала постоянного представительства с другими аналогичными функциями не требуется.
Посылающее государство обязано предоставлять полную информацию о численности и о составе постоянного представительства при международной организации, о прибытии и об отъезде сотрудников представительства и членов их семей, а международная организация, в свою очередь, обязана информировать государство пребывания об учреждении постоянного представительства.
В свою очередь, государство пребывания обязано обеспечить для сотрудников постоянного представительства при международной организации свободный проезд и пребывание на своей территории в целях беспрепятственного выполнения ими должностных функций. Более того, государство пребывания не может отказать в выдаче визы, если таковая требуется, на въезд сотруднику постоянного представительства, что еще раз подтверждает особенность статуса постоянного представительства и его персонала.
Функции постоянного представительства перечислены в ст. 6 Венской Конвенции 1975 года, а именно:
• обеспечение представительства посылающего государства при организации;
• поддержание связи между посылающим государством и Организацией;
• ведение переговоров с Организацией и в её рамках;
• выяснение осуществляемой в Организации деятельности и сообщение о ней правительству посылающего государства;
• обеспечение участия посылающего государства в деятельности Организации;
• защита интересов посылающего государства по отношению к Организации;
• содействие осуществлению целей и принципов Организации путем сотрудничества с Организацией и в её рамках;
Если сравнить эти функции с функциями дипломатического представительства, которые перечислены в ст.3 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, то можно сделать вывод о том, что они во многом аналогичны, однако имеются различия. Например, дипломатические представительства обладают функцией защиты граждан своего государства и консульскими функциями, которые постоянное представительство при международной организации, в силу особенностей своего статуса, не может осуществлять.
Государство пребывания обязано обеспечить постоянному представительству при международной организации все условия для надлежащего выполнения им своих функций. Международная организация, в свою очередь, оказывает представительству содействие в реализации этих условий. Государство пребывания и международная организация оказывают посылающему государству помощь в получении на приемлемых условиях помещений, необходимых для постоянного представительства на территории государства пребывания. Кроме того, международная организация, в случае необходимости, оказывает посылающему государству, его представительству и сотрудникам его представительства содействие в обеспечении привилегий и иммунитетов.
Правовой статус, иммунитеты и привилегии постоянного представительства государств при международных организациях.
Постоянное представительство имеет следующие иммунитеты и привилегии, предусмотренные Венской конвенцией 1975 г.:
• неприкосновенность помещений представительства;
• иммунитет от обыска, реквизиции, наложения ареста и исполнительных действий помещений представительства, имущества и средств передвижения представительства;
• неприкосновенность архивов и документов;
• освобождение помещений от налогообложения;
• свобода сношений;
• свобода передвижения;
• освобождение от таможенных пошлин, налогов и сборов;
Неприкосновенность помещений постоянного представительства, под которым следует понимать здание или часть здания и прилегающий земельный участок, используемый в целях постоянного представительства, означает, что власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе как с согласия главы представительства и обязаны принимать все меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба, в частности от посягательств частных лиц, предотвращать любое нарушение спокойствия или оскорбление достоинства представительства.
Важное значение имеет и положение о том, что помещения представительства, его имущество и транспортные средства, пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, наложения ареста и исполнительных действий [2, ст. 23].
Архивы и документы представительства неприкосновенны, независимо от места их нахождения. Даже после окончания срока деятельности постоянного представительства, международная организация должна принять все необходимые меры для своевременного возврата архивов и документов посылающего государства в целости и сохранности властям этого государства.
Помещения постоянного представительства освобождаются от общегосударственных, муниципальных и местных налогов, сборов и пошлин, за исключением платы за конкретные виды обслуживания.
Для нормальной деятельности постоянного представительства большое значение также имеет свобода передвижения сотрудников постоянного представительства и членов их семей по территории государства пребывания. Государство пребывания не вправе каким-либо образом ограничивать свободу передвижения. Комиссия международного права предложила предоставить такую свободу передвижения не только самим сотрудникам постоянного представительства, но и членам их семей, проживающим вместе с ними.
Большую значимость для деятельности постоянного представительства имеет и свобода сношений постоянного представительства для всех официальных целей с посылающим государством и его органами, где бы они ни находились. При сношении с правительством посылающего государства и другими представителями посылающего государства постоянным представительством могут быть использованы все необходимые для этого средства, в том числе курьеры, сопровождающие почту, закодированные или шифрованные депеши. Однако, постоянное представительство может устанавливать и пользоваться радиопередатчиком лишь с согласия государства пребывания.
Следует отметить, что полная неприкосновенность почты постоянного представительства является необходимым условием для осуществления его нормальной деятельности. В статье 27 Венской Конвенции 1975 года содержится следующее положение: «Почта представительства не подлежит ни вскрытию, ни задержанию».
В отношении освобождения постоянного представительства от таможенных пошлин, в статье 35 Венской Конвенции 1975 года закреплено, что предметы, предназначенные для официального пользования представительства, освобождаются от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов, за исключением складских сборов, сборов за перевозку и подобного рода услуги.
Постоянные представительства имеют право использовать государственную символику на зданиях своих представительств. Однако, практика их применения отличается в зависимости от внутренних правил самой организации, так, например, постоянные представительства при международных организациях, находящихся в Женеве, вывешивают флаги лишь в дни национальных праздников и по другим торжественным случаям. В ЮНЕСКО постоянные представительства, служебные помещения которых находятся в здании штаб-квартиры Организации, не могут поднимать над ними свои флаги, вместе с тем постоянные представительства при ЮНЕСКО в ранге посла обычно устанавливают флаг на средствах передвижения при поездках по служебным делам. В практике МАГАТЭ не принято, чтобы постоянные представительства вывешивали флаг на здании представительства.
Что же касается личных иммунитетов и привилегий, предоставляемых главе и членам дипломатического персонала постоянного представительства, то, практически, они во многом совпадают с объемом иммунитетов и привилегий дипломатических агентов, но существуют некоторые особенности. Например, для обеспечения личной неприкосновенности членам дипломатического персонала постоянного представительства в законодательстве многих государств предусмотрено уголовное наказание за посягательство на их жизнь и достоинство. Например, согласно ст. 296 Уголовного кодекса Швейцарии, лицо, публично оскорбившее представителя иностранного государства при международной организации, подвергается тюремному заключению или штрафу. Именно, государство пребывания, а не международная организация должно обеспечить повышенную охрану сотрудников постоянного представительства. В этих целях государство пребывания обязано принять все необходимые меры, в том числе предоставление, когда это требуется, специальной охраны для защиты того или иного сотрудника постоянного представительства от возможных посягательств. В 1962 году одно из государств-членов ООН направило запрос о том, можно ли обеспечить защиту ООН одному из сотрудников его постоянного представительства, имея ввиду возможную угрозу его безопасности. Генеральный секретарь ответил, что ООН не может обеспечить, как это делает полиция, защиту этого лица за пределами района Центральных учреждений. В принципе, Генеральный секретарь, мог бы, вероятно, поручить офицеру службы безопасности ООН, не вооруженному и без формы, сопровождать сотрудника представительства или члена делегации, если бы он считал такие действия оправданными [11, p. 179].
Не меньший интерес представляет иммунитет от юрисдикции, согласно которому постоянный представитель и члены дипломатического персонала постоянного представительства изъяты из-под уголовной юрисдикции государства пребывания. Они пользуются также иммунитетом от гражданской и административной юрисдикции, за исключением случаев, когда они выступают стороной в гражданском иске в качестве частного лица. Что же касается вещных исков, связанных с частной недвижимой собственностью, исков, касающихся наследования, а также профессиональной или коммерческой деятельности, то недопустимость в таких случаях ссылок на иммунитет является общепризнанной, даже по отношению к сотрудникам дипломатического представительства. Важным является также изъятие из-под социального законодательства государства пребывания. Это означает, что законодательство о социальном обеспечении, действующее в государстве пребывания, не распространяется на сотрудников постоянного представительства в отношении услуг, оказываемых посылающему государству. Соответственно, с них не удерживаются и за них не уплачиваются страховые взносы и другие платежи, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении.
Что касается иммунитетов и привилегий административно-технического персонала постоянного представительства, если они не являются гражданами государства-пребывания, то они пользуются изъятием из-под уголовной юрисдикции, однако, изъятие из-под административной и гражданской юрисдикции предоставляется лишь в отношении действий, совершенных ими при исполнении своих служебных обязанностей. А также на них не распространяется освобождение от таможенного досмотра. В указанном объеме эти иммунитеты и привилегии распространяются и на членов их семей.
Члены обслуживающего персонала постоянного представительства пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции в отношении действий, совершенных ими при исполнении своих служебных обязанностей. Они освобождаются от налогов, пошлин и сборов на заработную плату, а также пользуются изъятиями, относящимися к социальному обеспечению.
Следует также заметить, что существует практика отказа посылающего государства от иммунитета главы и сотрудников постоянного представительства. Отказ от иммунитета в отношении гражданского или административного дела не означает отказа от иммунитета исполнительных действий, для чего требуется особый отказ. Согласно статье 31 Венской конвенции 1975 года, посылающее государство может отказаться от иммунитета от юрисдикции главы представительства, членов дипломатического персонала представительства и лиц, пользующихся иммунитетом [2, ст. 31].
Глава представительства и члены дипломатического персонала представительства не обязаны давать показаний в суде в качестве свидетелей, не должны принуждаться к этому, вызываться с этой целью в суд.
Несмотря на то, что в самой Венской Конвенции 1975 года говорится о том, что его положения применяются к международным организациям универсального характера, на практике можно заметить, что все межрегиональные и региональные организации руководствуются положениями данной Конвенции при заключении соглашений о представительствах государств при этих организациях. К примеру, можно отметить, что решения Совета Глав Государств — членов СНГ от 24 сентября 1993 года «О постоянных полномочных представителях государств-участников СНГ» и «Об утверждении Положения о постоянных полномочных представителях государств-участников Содружества при уставных и других органах Содружества» от 24 декабря 1993 года, основываются на положениях Венской Конвенции 1961 года и Венской Конвенции 1975 года. Если подробно изучить содержание Положений, то можно заметить, что разделы, посвященные основным функциям представительства, порядку назначения главы и сотрудников представительства, а также иммунитетам и привилегиям, полностью совпадают с положениями указанных конвенций.
Таким образом, исследуя практику учреждения института постоянных представительств при международных организациях как универсального, так и межрегионального, регионального характера можно сделать вывод о том, что, во-первых, за основу всех этих соглашений об учреждении постоянного представительства берутся Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 и Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года. Во-вторых, можно наблюдать тенденцию к увеличению числа постоянных представительств также и при региональных организациях (на примере Совета Европы, ОБСЕ, СНГ), что является прямым подтверждением эффективности сотрудничества между государством, учредившим постоянное представительство и международной организацией, и способствует укреплению отношений между посылающим государством и всеми остальными государствами-членами этой организации. |
| |
|
|
