|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (82), 2022 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Трофимовская А. В.
доцент кафедры государственных (муниципальных) и корпоративных закупок
Московского государственного областного университета (г. Мытищи, МО)
Вершинина А. А.
доцент кафедры экономической теории
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова (г. Москва),
доцент кафедры государственного управления и публичной политики
Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье представлен анализ количественных показателей к оценке эффективности системы закупок с точки зрения адекватности отражения соответствующих показателей реального уровня эффективности системы. Даны предложения по внедрению дополнительных неколичественных критериев оценки с целью преодолеть существующее несовершенство комплексной оценки эффективности закупочной деятельности | | Ключевые слова: система закупок, количественные критерии системы закупок, неколичественные критерии системы закупок, эффективность закупок | | УДК 658.711; ББК 65.41 Стр: 47 - 50 |
Система закупок, как инструмент правовых и экономических отношений, предполагает достижение определенных практических результатов. Вводя в использование тот или иной правовой механизм или изымая его из оборота правовых и экономических отношений, законодатель подбирает наилучший вариант соотношения всех механизмов таким образом, чтобы система в целом приносила максимальное количество пользы. Но как определить, какой именно показатель будет однозначно отражать эффективность системы закупок?
Целью статьи является попытка выработать неколичественные (качественные) подходы к оценке эффективности системы закупок.
Актуальность данных вопросов во многом обусловлена незначительной доктринальной разработкой неколичественных (качественных) показателей эффективности системы закупок. В научных работах нередко можно встретить критику существующих подходов, но комплексных предложений по их совершенствованию не встречалось.
Предметом данной статьи являются доктринально и нормативно установленные подходы к оценке эффективности системы закупок, нормативные правовые акты, регулирующие закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Для того, чтобы определить ту или иную степень выгодности любой системы, необходимо понять, какую именно цель преследует данная система. Выгода, которую преследуют участники рынка, например, предприниматели, стремящиеся максимизировать свою прибыль, далеко не всегда соответствует выгоде государства, которое, в свою очередь, вероятно, заботится о том, чтобы достичь своих целей с минимальным количеством издержек, в том числе финансовых. При этом развитие рынка, как такового, также является одной из задач государства. Является ли именно система закупок тем институтом, на который должно опираться общество для достижения своих целей?
Приведем пример. Если обратиться к зарубежным исследованиям, мы обнаружим довольно большую дискуссию, касающуюся наиболее эффективного правового механизма для реализации проектов, например, в сфере строительства. К примеру, в исследовании Бинг Ли, А. Акинтойе, П. Эдвардса, К. Хардкасла демонстрируются результаты анализа, проведенного в Великобритании, опроса государственных служащих относительно предпочитаемого ими правового механизма: государственно-частного партнерства (ГЧП) или государственных закупок. В результате были сформулированы факторы, определяющие выбор того или иного метода реализации государственных и муниципальных нужд [1]. Также стоит отметить работу Даррина Гримси и Мервина Льюиса, в которой исследователи сравнивают государственные закупки и ГЧП. Как результат были выявлены различия и сходство двух институтов, предложены рекомендации по использованию этих правовых механизмов в соответствующих случаях. Выявлено, что в подавляющем числе ситуаций предпочтительнее использовать именно ГЧП для максимизации качества строящегося объекта. Между тем, исследователи отметили и некоторые минусы: ГЧП — чрезмерно сложный и дорогостоящий механизм для небольших проектов. Часто проекты ГЧП выходят за рамки возможностей государственного и особенно муниципального сектора по их управлению и внедрению. Для ряда иных строящихся объектов была выявлена необходимость составления чрезмерно «костных», не поддающихся изменениям, спецификаций требуемых результатов. Итогом такой работы являлась разработка новых гибридных конструкций ГЧП, воплощающих различные варианты партнерства для того, чтобы, с одной стороны, снизить затраты на закупки, а с другой — создать определённую гибкость в удовлетворении нужд соответствующей инфраструктуры. При этом — сохранить четкие границы ответственности сторон и их надлежащую степень заинтересованности и вовлеченности [2].
Даже на этом небольшом примере можно продемонстрировать важность определения эффективности системы закупок, как отдельного самостоятельного правового института, в ряде других, не менее самодостаточных, правовых механизмов, служащих для удовлетворения государственных и частных нужд. Чтобы определить это, для целей исследования, важно обозначить сущность контрактной системы и её цели.
Совершенствование системы государственных и муниципальных закупок является одним из главных приоритетов законодательных и исполнительных органов Российской Федерации. Только за последние несколько лет в основной нормативно-правовой акт, определяющий закономерности развития данной сферы, которым является Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), были внесены целые «пакеты» поправок.
В целях повышения эффективности целевого распределения бюджетных средств, а также обеспечения поступательного хозяйственно-экономического развития страны, как в целом, так и регионов, и отдельных муниципальных образований повышение результативности государственных закупок становится одной из наиболее важных стратегических задач органов исполнительной власти, участвующих в процессе планирования и практической реализации государственных закупок [3].
Анализируя сущность системы закупок, эксперты и ученые высказывают мнения о её сложной структуре. Так, одни из них в состав контрактной системы включают два элемента, а другие — три элемента. По мнению С.С. Матевосяна, понятие «контрактная система» включает в себя два таких элемента, как участники контрактной системы и проводимые ими действия, нацеленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. По мнению А.Н. Борисова и Т.Н. Трефилова добавляют к ним третий признак: указание на единую информационную систему как на базу информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок [4].
Рассмотрение системы закупок как нечто единое, органически целое, состоящее из отдельных элементов, предполагает, что отсутствие хотя бы одного из них повлечет прекращение существования самой контрактной системы в целом. Действительно, без действующей на данный момент единой информационной системы закупок, а также без прочих элементов контрактной системы в сфере информационно-компьютерных технологий, не указанных вышеупомянутыми авторами, само существование контрактной системы представляется довольно сомнительным [5]. Без соответствующего информационного обеспечения контрактная система не сможет функционировать в соответствии с теми ее принципами, что на нее законодательно возложены [6].
Закон № 44-ФЗ, в отличие от утратившего силу Закона № 94-ФЗ, установил принципы контрактной системы в сфере закупок. Именно посредством рассмотрения принципов системы закупок можно будет начать определение той самой выгоды, которая будет являться первым индикатором эффективности системы закупок. Принципами контрактной системы называют основополагающие руководящие начала и идеи, которые отражают сущность и базовые направления государственной политики в области закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, которые определяют эффективную работу контрактной системы в целом [7].
В ходе анализа норм статьи 6 Закона № 44-ФЗ О.В. Архалович были выделены и обозначены следующие принципы функционирования контрактной системы:
– принцип открытости;
– принцип прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции;
– принцип профессионализма заказчиков;
– принцип стимулирования инноваций;
– принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок [8].
В рамках настоящей статьи наиболее заслуживающим нашего внимания является последний принцип ответственности за эффективность осуществления закупок. С.С. Железняков, О.В. Асеев и Е.Ю. Подосинников указывают, что основной задачей отечественной контрактной системы является обеспечение приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения потребностей государства при максимально эффективном расходовании государственных средств. Достижение этой цели, по мнению исследователей, возможно при использовании системы закупок в соответствии с её основными принципами: отсутствием дискриминации, транспарентности, ответственности участников закупок. Эффективность каждой процедуры стоит в зависимости и от действий сторон при исполнении заключенных договоров, направленных на достижение максимальной отдачи от затраченных ресурсов [9].
Сразу отметим, что отождествление принципов контрактной системы и подходов к оценке эффективности контрактной системы было бы логической ошибкой. На наш взгляд, устанавливая принципы контрактной системы законодатель руководствовался идеей установления именно правовых начал, а не возможностью измерения эффективности контрактной системы исполнимостью данных принципов. Об этом же свидетельствует и сама логика текста Закона № 44-ФЗ, в котором принцип эффективности закупок не является главенствующим.
Вопросы госзакупок, безусловно, могут иметь свою специфику в отраслевом аспекте: в частности, без выстроенной системы государственной поддержки, включая систему госзакупок зерна, в условиях дефицита финансовых ресурсов сложно решить проблемы модернизации аграрной сферы российской экономики, как одного из условий обеспечения национальной безопасности [10].
Перед тем, как перейти к рассмотрению качественных критериев оценки, кажется важным хотя бы в общих чертах выявить плюсы и минусы использования количественных критериев оценки, чтобы понять, какие именно проблемы должны будут решить предложенные неколичественные показатели оценки эффективности.
На первый взгляд, использование количественных критериев оценки эффективности выглядит наиболее предпочтительным, ввиду очевидной и наглядной определенности, возможности четко отслеживать динамику роста или снижения определенных индикаторов. Однако, при недостаточной точности в формулировании правил отдельного критерия или его «оторванности» от других показателей, появляется высокий риск манипулирования данными показателями.
Для демонстрации сложности в определении количественных критериев оценки предлагаем взглянуть на использование такого показателя эффективности Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС) РФ как «количество успешно оспоренных решений ФАС в вышестоящих инстанциях и судах». На проблему использования данного критерия обратили внимание Авдашева С.Б., Цыцулина Д.В., Сидорова Е.Е. Исследователи отмечают, что сокращение количества успешно оспоренных решений ФАС РФ и её территориальных управлений может достигаться, минимум, двумя путями: первый путь, это повышение качества формулируемых решений, с большей степенью юридической обоснованности таких решений, которые опирались бы и учитывали бы большее количество судебной и административной практики, носили бы последовательный и логически выстроенный характер. Второй путь, это снижение заинтересованности сторон в оспаривании конкретных нормативных решений, ввиду того, что штрафные санкции будут выноситься не по всем решениям и будут предполагать лишь частичный объем стимулов для того, чтобы участники спора добивались решения в свою пользу [11]. Итогом установления такого обязательного критерия, с учетом неизменно большого количества рассматриваемых управлениями ФАС дел, является потакание в развитии «палочной системы», когда установление показателя не способствует отражению действительной ситуации эффективности работы ФАС и, тем более, не способствует повышению её качества. Отметим также, что установление данного показателя эффективности толкает комиссии УФАС чаще и более смело рассматривать дела в пользу участников закупок, нежели заказчиков, так как риски обжалования в вышестоящие инстанции или суды со стороны государственных и муниципальных учреждений существенно ниже, чем у более заинтересованных в выигрыше конкретного дела предпринимателями.
Приведенный пример также показателен с точки зрения того, что установление определенного критерия эффективности является отдельным самостоятельным инструментом. Учитывая российские реалии, достижение определенных показателей и результатов, необходимость «показать положительную динамику» в работе государственными и муниципальными служащими являются существенными мотивационными инструментами, определяющими поведение субъектов в той или иной сфере — в нашем случае внутри системы закупок.
При этом стоит отметить, что, как и в случае с показателем «количество обоснованных жалоб в ФАС», показатель «среднее количество участников на торгах» не подразумевает под собой никакой диверсификации. В данном случае происходит измерение «средней температуры по больнице», когда на одних торгах, например, при закупке большинства расходных материалов можно наблюдать высокий уровень конкуренции (вплоть до 17 участников), а на других, вроде организации питания обучающихся, стабильно низкий (2 участника). Использование такого диверсифицированного подхода позволило бы в большей степени выявлять недостаточный уровень конкуренции на определённых рынках и отражало бы слабые зоны экономики, с одной стороны, с другой стороны, сигнализировало бы участникам рынка зоны с меньшей степенью конкуренции, что, в свою очередь, могло бы послужить стимулом для заполнения соответствующих ниш.
Таким образом, отталкиваясь от уже приведенных доводов относительно показателя «количества обоснованных жалоб», следует сказать о том, что недостаточный уровень диверсификации показателей будет общим недостатком любого количественного показателя. Будем ли мы измерять уровень экономии на торгах или среднее количество участников — недостатком нашей оценки будет крайняя степень обобщения и игнорирования отличий отдельных товарных рынков. В свою очередь, без такой надлежащей диверсифицированной оценки не будет возможности отследить соответствующие проблемы, возникающие на уровне системы закупок.
С учетом обозначенных недостатков количественных показателей, для комплексного анализа эффективности возникает необходимость в выработке неколичественных (качественных) критериев такой оценки. Стоит сказать, что подобный подход к оценке эффективности системы закупок не встречался в научной литературе. Тем не менее, неколичественная оценка законодательства не является новой, более того, она не является новой и для законодательства в сфере закупок.
В действительности, предлагаемым нововведением является расширение применения методов, выработанных в антимонопольном комплаенсе полноценно на систему закупок. Сужая доктринальное определение антимонопольного комплаенса для целей применения в сфере законодательства о закупках, можно говорить о комплаенсе как о совокупности организационных мер субъекта, направленных на соблюдение требований законодательства о закупках и антимонопольного законодательства, в том числе, посредством применения правовых и административных мер в целях предупреждения нарушений законодательства контактной системе и законодательства о защите конкуренции [12].
Чаще всего в своем основании система антимонопольного комплаенса представляет риск-ориентированный подход для осуществления проверок хозяйствующих субъектов антимонопольным регулятором. При этом наделение соответствующими баллами рейтинга (величины риска) происходит, как правило, на основе количественных критериев соблюдения законодательства: доля выявленных нарушений во время плановых проверок; доля жалоб в антимонопольный орган; доля выданных предписаний. На основе кумулятивной оценки составляется план будущих проверок субъектов, в котором, в первую очередь, проверяются субъекты с более высоким уровнем рейтинга. В исполнение ст. 99 Закона № 44-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 01.10.2020 № 1576 «Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг...» [13] полностью был воспринят риск-ориентированный подход, применяемый в конкурентном праве.
При этом большой составляющей механизма антимонопольного комплаенса является именно использование предупреждающих нарушения мер, установление системы внутреннего контроля или иных механизмов, позволяющих минимизировать риски нарушения, в нашем случае, законодательства о закупках. Расширяя применение предупредительных мер для обозначенного нами нововведения, можно говорить о применении и использовании инструментов и механизмов, положительно влияющих на эффективность системы закупок. Определенным аналогом такого подхода являются, так называемые, «белая и черная» книги ФАС, содержащие, соответственно, проконкурентные и антиконкурентные региональные практики [14].
Следует отметить, что термин «качественные» или неколичественные критерии, как термин-антагонист количественным критериям заимствован из экономической теории и теории управления. Так, в частности, его использует доктор экономических наук С.В. Козлова, при рассмотрении вопроса об эффективности использования государственного имущества [15].
Одной из принимаемых в качестве положительной закупочной практики, которую мы, свою очередь, предлагаем использовать в качестве неколичественного показателя эффективности — централизация закупочной деятельности в контрактной системе.
Таким образом, является уместным использование термина «качественные» неколичественные критерии оценки эффективности закупок в рамках рассматриваемого нами вопроса. |
| |
|
|
