|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (15/16), 2005 | | | | К ОЦЕНКЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В СТРАНАХ СНГ | | | Бурдов В. Г.
директор Санкт-Петербургского филиала Государственного научно-исследовательского института развития налоговой системы,
советник налоговой службы РФ III ранга
| |
| | | |
Анализируя историю развития человечества, можно придти к выводу, что есть проблема, с которой безуспешно боролись в Китае, Египте, Риме и других древних и нынешних государствах - это проблема коррупции в государственной власти. Как правило, борьба с этим явлением велась, в основном, по линии усиления репрессивных методов. Человеческое общество не смогло придумать ничего, кроме ужесточения наказания за взяточничество и казнокрадство, включая смертную казнь. Однако репрессивные меры только `подхлестывали` коррупцию, которая как многоголовая гидра, возникала вновь. Основная задача в борьбе с коррупцией - это создать такую систему государственного управления, которая не позволяла бы руководителю любого уровня управлять ресурсами единолично, непосредственно или в порядке подчинения; выдавать разрешительные документы, использовать служебную информацию, оставив ему функцию разработки идеологии управления и контроля.
Для борьбы с коррупцией в России стали использовать `западные` рецепты, внедряя, так называемую, `ротацию` руководящих кадров, подразумевающую обмен чиновников на должностях для того, чтобы они не успевали освоиться на новом месте, боялись брать взятки. (Сразу возникает вопрос: если не доверять, зачем вообще держать в должности?).
Эффективность `плановой ротации`, даже за рубежом, весьма сомнительна, так как на новой должности чиновник имеет те же источники коррупции - меняется только название должности. По оценкам специалистов, только `ежегодные потери от коррупции в России составляют до 40 миллиардов долларов - около 60% федерального бюджета. При этом, по результатам различных исследований, в 2001 году Россия в восходящей `коррупционной лестнице` занимала 79-81-е место из 91, то есть являлась одной из самых коррумпированных стран мира. Ниже нас по `коррупционной лестнице` такие страны, как Бангладеш и Уганда, Нигерия и Индонезия, Кения и Боливия. Слабым утешением может казаться лишь то, что рядом (чуть ниже или чуть выше) находятся Украина и Азербайджан, Казахстан и Узбекистан. Зато на самом верху `некоррумпированности`- Финляндия, Новая Зеландия, Швеция, Канада...`[1].
Вред от коррупции велик не только в денежном измерении. Понимание его разлагающего воздействия отмечалось уже в первых указах первого Президента РФ. `Коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ`[2]. Однако, по прошествии десяти лет ситуация только усугубилась, ибо `за последнее время коррупция получила широкое распространение, она тесно переплетается с организованной преступностью и свидетельствует об активном проникновении криминальных структур в различные эшелоны исполнительной власти, государственные органы. Многие предприниматели наталкиваются на искусственные препятствия в решении производственных вопросов на всех уровнях власти, для преодоления которых они прибегают к подкупу. Серьезную опасность представляют: сращивание государственных и коммерческих структур; факты корыстных злоупотреблений в правоохранительных и контролирующих органах власти и управления. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для хищнического растаскивания национального достояния, контрабанды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и невосполнимых природных ресурсов, для уклонения от уплаты налогов, различного рода финансовых махинаций`[3].
Наиболее рельефно коррупция в структурах государственной власти проявляется в двух формах:
1. в избирательном процессе, когда огромные средства направляются на финансирование той или иной избирательной кампании;
2. в бюджетном процессе, когда `под прикрытием` государственной власти по отработанным схемам растаскиваются направляемые в производство, социальную сферу, на государственные программы и т.д. огромные денежные средства.
В настоящее время избирательными компаниями занимаются профессиональные фирмы или группы специалистов, работающие на достижение конечного результата по выборам какой-либо партии или лица на определенный законодательный или исполнительный уровень власти, в зависимости от чего различаются и размеры затрат. Они зависят от уровня власти: местного (муниципального), регионального или федерального.
Объем финансирования выборов Президента Соединенных Штатов Америки в 2004 г. составил более 500 млн. долл., что носит законный характер и закреплено в законодательстве США разрешением на создание избирательных фондов.
В российском законодательстве также есть закон о выборах и избирательных фондах. Но, к сожалению, избирательные компании в странах СНГ не ограничиваются законными методами, а используют различные незаконные методы воздействия на избирателей, такие, например, как целенаправленное манипулирование массовым сознанием, подкуп части избирателей и т.п. Выборы в Грузии, Украине показали, что при наличии достаточных денежных средств и умелом манипулировании массами людей можно добиться смещения руководителя страны, отмены уже проведенных выборов и т.д.
Проверка партийных списков депутатского корпуса также показывает, что в них можно обнаружить руководителей криминальных структур, владельцев спиртоводочного бизнеса и т.д. Они никаким образом не проявили себя в партийном строительстве, но были внесены в те или иные партийные списки депутатов.
Для борьбы с коррупцией в избирательном процессе необходимо во главу угла поставить основополагающий принцип равенства всех кандидатов на выборах. Победителем должен становиться не тот, у кого большой объем `избирательного кошелька`, а тот, у кого перспективная предвыборная социально-экономическая программа, которую он берется осуществлять в интересах избирателей с помощью `прозрачных` механизмов.
Для реализации борьбы с коррупцией в избирательном процессе государству необходимо:
1. отменить в законодательстве о выборах положение о создании избирательного фонда на основе добровольных пожертвований частных лиц или вложений корпоративного бизнеса;
2. на каждом избирательном уровне определить смету расходов на проведение выборной кампании для создания государственного избирательного фонда в соответствии со сметой;
3. предоставить право каждому субъекту избирательной кампании пользоваться государственным избирательным фондом, либо своими личными средствами, принадлежность которых документально подтверждена налоговыми органами, в размере, ограниченного объемом государственного избирательного фонда;
4. проводить избирательную кампанию только за счет собственных средств или за счет средств государственного избирательного фонда, когда превышение того или другого наказывается снятием с выборов;
5. каждый депутат (или партийный блок), который пользуется государственным избирательным фондом, должен иметь личную собственность, которая будет заложена на период выборной кампании в объеме, гарантирующем обеспечение возврата денежных средств государству в случае поражения на выборах;
6. отменить льготы для депутатов всех уровней, в том числе Государственной Думы, заложенные в Конституции России, так как они противоречат основополагающему принципу той же Конституции - равенства в правах всех граждан России;
7. создать постоянно действующий полномочный орган в период избирательной кампании, контролирующий расход денежных средств как из государственного, так и из личного избирательных фондов.
Источниками коррупции, которые пополняют ресурсы чиновников в структурах государственной власти являются:
1. бюджетные средства и другие государственные материальные ресурсы;
2. различные административные ресурсы;
3. выдача лицензий, квот и других разрешительных документов;
4. доступ к инсайдерской информации, которая может повлиять, например, на состояние фондового рынка.
Право распоряжаться этими ресурсами называется `полномочиями`. У чиновников есть полномочия распоряжаться недвижимостью и различными видами материальных и финансовых ресурсов.
Каждый из этих видов `полномочий` имеет свою стоимость в коррупционной системе, которая, в свою очередь, зависит от той прибыли, которую могут получить при использовании этих видов ресурсов исполнители (подрядчики строительных работ и т.д.).
Практически невозможно проконтролировать финансовые потоки от разных целевых программ, проходящие через министерства. Установление контроля со стороны каких-либо партий невозможно, т.к. запрещено законом `О политических партиях`, где в статье 10 п.1 записано: `Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается`.
Отметим еще одно явление, связанное с коррупцией в распределении бюджетных средств. Если в каких-либо случаях невозможна дача взятки, чиновник (если он недобросовестный) не дает хода программам, на которые эти средства были направлены. Возникает так называемая `экономия в расходовании бюджетных средств`, что радует руководителей. Но, на самом деле, в результате этого государственные программы остаются невыполненными, а запланированные цели не достигнутыми.
Серьезные последствия имеют факты коррупции при назначении на должности в структурах управления. Слишком часто на государственные должности назначаются чиновники не по высоким профессиональным признакам или заслугам перед отечеством, а по принципу `свой` или `чужой`. Так в государственные структуры попадают личности с низким профессиональным уровнем и сомнительными нравственными качествами.
Один из проверенных способов борьбы с коррупцией при формировании управленческих кадров - это конкурсная аттестация всех, без исключения, должностей в государстве, которая позволит привлечь наиболее талантливых людей к руководству страны.
Коррупция при использовании разрешительных процедур и служебной информации развита, к сожалению, во всех структурах государственной власти - от рядового технического работника, осуществляющего выдачу гражданской справки, до руководителя самого высокого ранга, обладающего информацией. Россия, вступив на путь рыночных реформ, не сумела пока законодательным образом надежно защитить граждан и бизнес от этого разрушительного явления.
Решить проблему коррупции в системе исполнительной власти можно, создав рынок конкурирующих государственных программ, что должно обеспечить `прозрачность` денежных потоков и препятствовать обогащению чиновников, принимающих решения по этим вопросам. А это, в свою очередь, значительно сэкономит бюджетные средства и подорвет экономическую основу коррупции.
Финансирование государственных программ определено расходной частью бюджета. Только по данным за 2002 г. на реализацию федеральных целевых программ Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" было предусмотрено 130,07 млрд. руб. В том числе: 28,8 млрд. руб. - на государственные капитальные вложения (22,2% от общей суммы), 13,9 млрд. рублей - на НИОКР (10,7%) и 87,3 млрд. руб. - на работы, выполняемые по направлению "прочие нужды" (67,1%). Фактически же (по данным государственных заказчиков) в 2002 г. федеральные целевые программы профинансированы на сумму 133,98 млрд. руб. (или 103 % от запланированных). В том числе: государственные капитальные вложения - 35,9 млрд. руб. (125,0%), затраты на НИОКР - 13,7 млрд. руб. (98,0 %), работы, выполняемые по направлению "прочие нужды" - 84,4 млрд. руб. (96,7%)`. В 2005 году в России были запланированы к исполнению 64 государственные программы и 84 подпрограммы.
Рынок государственных программ реально существует, однако его функционирование практически не регулируется, хотя действующее законодательство определяет процедуры предоставления государственного заказа. Для развития рыночных основ в этой сфере нужна инфраструктура, которая финансируется из бюджета и решает задачи определения правил ценообразования на рынке государственных программ, независимо от `руководящих указаний` и задачи его программно-целевого управления.
В перспективе принимать участие в управлении этим процессом могут консалтинговые фирмы, финансируемые из бюджета в рамках выделенных на государственные программы средств.
Таким образом:
1) распределение бюджетных средств на реализацию программ будет решаться коллегиально;
2) выигравшие конкурс консалтинговые фирмы обязаны будут создать для выполнения программ временные (на период их реализации) исполнительные структуры, куда в наблюдательный совет вводятся представители госаппарата.
Управление государственными программами через консалтинговые фирмы сократит количество безответственных чиновников и привлечет к решению этих задач специалистов высокого класса, способных к всестороннему анализу программ и эффективному достижению конечного результата, повысит ответственность руководителей, а программно-целевой метод управления будет способствовать снижению коррумпированности власти. |
| |
|
|
