Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3/4 (15/16), 2005
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Белов А. В.
профессор Университета префектуры Фукуи (Япония),
кандидат экономических наук


РОССИЙСКАЯ БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА В ЗЕРКАЛЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СРАВНЕНИЙ

В российской бюджетной системе происходят крупные изменения, вызывающие значительный интерес у зарубежных исследователей. Автор данной статьи обобщил информацию о современных направлениях реформы бюджетной системы России и представил ее в виде двух докладов (в марте и июле 2005 года) на заседаниях научных обществ Японии. Доклады получили положительные оценки. По-видимому, их содержание может представлять интерес и для российской аудитории. В первом докладе, который явился основой для данной статьи, был проведен анализ основных характеристик российской бюджетной системы. В целом по результатам проведенного исследования можно заключить, что по внешним признакам (доля расходов расширенного правительства в ВВП, структура доходов и расходов, механизм формирования и исполнения бюджета) российские показатели достаточно близки к критериям, характерным для среднеразвитых стран с рыночной экономикой. Второй доклад, который содержал обзор некоторых особенностей экономики и бюджетной системы России, будет опубликован в следующем номере журнала.
Доходы и расходы расширенного правительства России
В 2003 г. доходы расширенного правительства России составили 36.6 % ВВП, а расходы - 35.5 % (6, p.19) (Таб. 1). Это несколько ниже, чем в среднем в странах ОЭСР и ЕС и примерно соответствует уровню стран Балтии и Восточной Европы (БВЕ), но существенно выше, чем в большинстве стран с близким к российскому уровнем экономического развития. По-видимому, эти цифры иллюстрируют хорошо известную особенность постсоциалистической экономики России, в которой на фоне сравнительно низкого уровня душевого ВВП существует крупный государственный сектор и широкая система социального обеспечения.
В 1999-2002 гг. по поводу динамики указанных показателей в российских экономических и политических кругах велась оживленная дискуссия. Итог дискуссии по проблеме доходов подвел Е.Гайдар, который заявил, что в долгосрочной перспективе в России маловероятна возможность устойчивого повышения государственной нагрузки на экономику (1, с.23). По вопросу о расходах бюджета РФ высказывались идеи о необходимости их радикального сокращения. Так, Г.Греф в 2000 г. и Е.Ясин в 2002 г. предлагали довести их уровень до 30 % ВВП в течение 7-10 лет, при этом повысив их эффективность и изменив структуру (2, с.8). Их идеи не получили поддержки, хотя многие предложения о реформах государственной деятельности были учтены.
Реакция общества на изменения в порядке выплаты социальных льгот в январе 2005 г. еще раз показала, что сокращение предоставления социальных услуг, даже если оно сопровождается улучшением качества государственного управления, отвергается и населением, и парламентом, и, в конечном счете, президентом. Все это говорит о том, что в России постепенно формируется консенсус о необходимости сохранения основных социальных обязательств государства и поддержания государственных доходов и расходов на уровне, обеспечивающем социальную и экономическую устойчивость в стране. Скорее всего, в ближайшие 5-10 лет коридор возможных колебаний этих показателей будет лежать в пределах 34-37 % ВВП, как это было в 2001-2003 гг.
Итоги и перспективы реформирования налоговой системы России
Анализ экономической литературы показывает, что связь между налоговой политикой и экономическим развитием сложно определить однозначно(7, с.9). Тем не менее, на практике международными финансовыми организациями разработан ряд принципов управления налоговой системой, рекомендуемых развивающимся странам и станам с переходной экономикой. К числу этих принципов относится опора на НДС и акцизы на нефтепродукты, алкоголь, табак и предметы роскоши, а также требование снижения внешнеторговых налогов до минимального уровня. Кроме того, рекомендуется применять умеренные ставки налогов на доходы физических и юридических лиц, призванные обеспечить возможность социальной защиты (подоходный налог) и стимулирования инвестиций (налог на прибыль) (8, с.28-45).
На учет именно этих принципов были ориентированы российские налоговые реформы. Хорошо известно, что в ходе их проведения возникли значительные трудности, в результате чего процесс реформирования был разбит на два этапа (1992-1999 гг. и после 1999 г.). Подчеркнем, что опыт России не был уникальным, подобные проблемы характерны для многих стран с переходной экономикой. Особый интерес представляет вторая волна налоговой реформы, которая началась в конце 1990-х годов почти одновременно в большинстве стран с переходной экономикой. Задачи реформирования в этот период сводились к упрощению налоговых правил, сокращению ставок и количества ступеней налогов на доходы физических и юридических лиц, снижению налогов на фонд заработной платы и социальных взносов предприятий, отмене налоговых льгот, а в России реформа была направлена еще и на централизацию доходов в руках федерального правительства.
В России после кризиса 1998 г. произошло обесценение государственного долга и резкое сокращение государственных расходов. Это позволило сделать реформу быстрой и радикальной. Среди наиболее заметных шагов реформы отметим введение в 2001 г. единой и самой низкой в мире (13 %) ставки подоходного налога, снижение в 2002 г. налога на прибыль с 35 до 24%, введение в 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых, снижение НДС в 2004 г с 20 до 18 % , снижение средней ставки ЕСН в 2005 г. с 30 до 24-25% и сокращение количества налогов до 10-ти федеральных, 3-х региональных и 2-х местных начиная с 2006 г. Главным обещанием правительства в начале реформы было ежегодное снижение налоговой нагрузки на 1 % ВВП с 2004 г. на протяжении 2-3 лет (5, с.65-83). По состоянию на начало 2005 г. это обещание удавалось выполнять. Реформа продолжается до сих пор, но главные черты новой налоговой системы, сложившиеся уже к 2002 г., сводятся к следующему.
Общий уровень налоговых доходов России составил 34.9 % ВВП (Таб. 2). Это меньше средних показателей ЕС и ОЭСР, но превышает данные БВЕ, СНГ и ряда развивающихся стран с рыночной экономикой. Отметим, что `нормальный уровень` государственных доходов зависит от большого числа факторов и, скорее всего, не может быть определен только средствами экономической науки. Тем не менее, продолжают появляться исследования о взаимосвязи налоговых изъятий и уровня душевого ВВП, которые рекомендуют России некоторое сокращение налоговой нагрузки (4, с.15).
Кроме того, в структуре российских налоговых поступлений по сравнению со странами ЕС и ОЭСР относительно мала доля `прямого` налогообложения (налогов на доходы граждан и предприятий) и велика доля `косвенного` (НДС и внешнеторговых налогов) (Таб. 2). Однако, эта черта свойственна большинству развивающихся стран и стран с переходной экономикой. По-видимому, перенос центра тяжести с `косвенных` на `прямые` налоги, т.е. с потребления на доходы, является общей закономерностью эволюции налоговой системы, и Россия только начинает движение по этому пути. Еще одна российская особенность заключается в том, что поступления от налога на прибыль (4.3 % ВВП) превышают доходы от подоходного налога (3.3 %), т.е. предприятия несут относительно большую налоговую нагрузку по сравнению с физическими лицами. Такая же ситуация свойственна для стран СНГ и новых рыночных государств, где население небогатое, но охотно работает в теневом секторе экономике и не привыкло платить налоги. С решением этих проблем доля налога на прибыль должна постепенно сокращаться, а доля подоходного - возрастать. Именно такая тенденция наблюдается в России с 2001 года. Кроме этого, в формировании российских налоговых поступлений важную роль играют внешнеторговые (3 % ВВП) и прочие налоги (5.5 % ВВП). За их счет российское правительство изымает часть конъюнктурных доходов от экспорта сырья. Такая практика не встречает возражений среди экспертов.
Наконец, величина ставок, а также механизм сбора и перспективы увеличения поступлений серьезно различаются в зависимости от вида налога (Таб. 3). Так, подоходный налог при самой низкой в мире ставке, составляющей 13 %, приносит в бюджет 3.3 % ВВП, т.е один процент ставки налога дает сборы в размере 0.25 % ВВП. Соотношение 0.25 можно назвать `показателем эффективности налога` (4, с.19). По `эффективности` обложения физических лиц Россия уже обогнала СНГ, новые рыночные страны, Балтию и Восточную Европу, но ощутимо отстает от стран ОЭСР и ЕС. Следовательно, возможности снижения ставок на данном этапе иссякли, однако способы дальнейшего увеличения поступлений еще не исчерпаны, и они связаны с мерами, направленными на улучшение собираемости налогов.
Налог на прибыль предприятий и организаций в России имеет самую низкую ставку и самую высокую `эффективность` среди рассматриваемых групп стран. Перспективы увеличения его сборов без повышения ставок практически отсутствуют, а давление налоговых властей на предприятия в связи с уплатой этого налога намного выше, чем за рубежом. Ситуацию с ЕСН можно оценить как `высокие ставки/низкая эффективность`, что говорит о возможностях одновременного снижения ставки и повышения собираемости. НДС характеризуется высокой ставкой при высокой эффективности. Поэтому увеличение сборов НДС весьма ограничено и возможно, скорее всего, только в случае снижения ставок. Приведенные оценки, при всей их простоте, неплохо объясняют направления российской налогово-бюджетной политики в 2003-2005 гг.
На этой основе можно заключить, что в результате реформ 2000-2001 гг. в России сложилась налоговая система, отвечающая требованиям страны со средним уровнем развития рыночной экономики. Как показало недавнее международное исследование Мирового Банка, в 2002 г. только 24.6 % российских компаний считали высокие налоговые ставки главной трудностью в своей деятельности (3, с.247). Систему сбора налогов назвали препятствием 31.8 % опрошенных в России фирм. Если учесть, что для стран СНГ эти цифры составляли, соответственно, 31.2 % и 32.2 %, для БВЕ - 29.5 % и 19.8 %, для развивающихся рыночных стран - 41.3 % и 34.3 %, российскую налоговую систему на мировом фоне можно оценить как весьма либеральную и неплохо содействующую развитию рынка.
Особенности политики расходов расширенного правительства.
Главным направлением политики расходов на протяжении 1990-х гг. было их сокращение и приведение в соответствие с имеющимися доходами. В России эта задача была решена к 2000 г., когда дефицит бюджета расширенного правительства сменился профицитом (Таб. 1). Уровень расходов в 2003 г., как мы уже отмечали выше, составил 35.5 % ВВП, что превышает средние показатели для СНГ и новых рыночных стран, но ниже значений для стран БВЕ, ОЭСР и ЕС.
Особенности российской расходной политики проявляются в структуре бюджетов. Обратившись к функциональной классификации расходов (Таб. 4, нижняя часть) можно увидеть, что относительные доли образования (3.0 % ВВП) и медицинского обслуживания (1.9 %) в расходах российского бюджета чрезвычайно малы. Перечисленные сектора более всего пострадали от рестрикционной политики 1990-х гг. Напротив, на социальное обеспечение направляется 25-30 % всех расходов, или 9.4 % ВВП в 2001 г. Это лишь немного меньше средних цифр для БВЕ, ОЭСР и ЕС, но превышает показатели таких стран, как США и Япония. Закономерно возникает вопрос, может ли Россия позволить себе такую обширную систему социального обеспечения. Однако ответ на него лежит скорее в области социологии и политики, чем экономики.
В экономической классификации расходов (Таб. 4, верхняя часть) выделяется малая доля оплаты труда государственных служащих (5.8 % ВВП). Низкие зарплаты, особенно в здравоохранении и образовании, снижают качество предоставления общественных услуг, но оставляют больше возможностей для покупки товаров и трансфертов населению. Кроме того, в России сравнительно невысоки процентные платежи (2.7 %), что создает определенный резерв для расходов по другим направлениям. Отметим также высокую долю капитальных расходов (5.1 %), которая говорит о важной роли государства в инвестиционном процессе (пятая часть всех российских инвестиций в основной капитал осуществляется за счет федерального и региональных бюджетов).
Сравнение структуры расходов, к сожалению, не позволяет судить о механизме предоставления общественных услуг. Существует множество исследований, указывающих на сохранение в России социалистической практики планирования бюджетных расходов по нормам на одного потребителя, без учета затрат и результатов. Результат такой практики проявляется в неэффективности предоставления базовых услуг в российском общественном секторе, что хорошо изучено и подтверждено статистикой. Достаточно отметить такие факты, как большое количество врачей и учителей при нехватке лекарств и учебников, низкий уровень жизни пенсионеров при направлении на социальное обеспечение десятой части ВВП и т.д. Все это подчеркивает значение так называемой `структурной реформы`, осуществляемой с 2001 г., элементами которой является пенсионная реформа, реформирование здравоохранения и образования, государственной службы, а также комплекс мер по сокращению субсидирования населения. В сущности, `структурная реформа` представляет собой второй этап перестройки российской бюджетной системы, следующий за первичным сокращением расходов. Она направлена на повышение эффективности сектора государственного управления и, разумеется, потребует длительного времени.
В целом, сравнительный анализ российской бюджетной системы с системами других стан оставляет двойственное впечатление. По внешним признакам, особенно в области доходов, она приближается к критериям среднеразвитых стран с рыночной экономикой. Однако в общественном секторе, как это заметно из расходной политики, с социалистических времен сохранились крупные структурные проблемы, решение которых началось сравнительно недавно.
Таблица 1. Операции расширенного правительства Российской Федерации в 1997-2003 гг. (% ВВП).
Таблица 2. Налоговые доходы расширенного правительства (% ВВП)
* простая средняя, ** 2002

БВЕ-страны Балтии и Восточной Европы

НРС-новые рыночные страны (emerging market economies)

Источник :

Lorie H. Priorities for Further Fiscal Reform in the Commonwealth of Independent States.

IMF Working Paper, WP/03/209, p.37.
Таблица 3. Сравнение налогов
* простая средняя, ** 2002, *** простой средний тариф

Источники :

Lorie H. Op.cit., p.19.

World Development Indicators 2004. The world Bank, 2004.
Таблица 4. Расходы расширенного правительства (% ВВП)
* простая средняя, ** 2002

Источник : Lorie H. Op.cit., p.26.


Литература:
1. Гайдар Е. Государственная нагрузка на экономику //Вопр. экономики. - 2004. - ? 9.
2. Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика //Вопр. экономики. - 2002. - ? 11.
3. A Better Investment Climate for Everyone. World Development Report 2005, The World Bank. 2005.
4. Lorie H. Priorities for Further Fiscal Reform in the Commonwealth of Independent States. МВФ Working Paper, WP/03/209.
5. Russian Federation: Selected Issues. IMF Country Report, 04/316.
6. Russian Federation: Statistical Appendix. IMF Country Report No.04/315, September 2004.
7. Stepanyan V. Reforming Tax Systems: Experience of the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union. IMF Working Paper, WP/03/173.
8. Tax Policy Handbook. Edited by P.Shome. IMF, 1995.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2021
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия