|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (15/16), 2005 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Малеева Т. В.
профессор кафедры экономики и менеджмента
в городском хозяйстве Санкт-Петербургского
государственного инженерно-экономического университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Важнейшим стратегическим ресурсом крупного города является земля как многофакторный (экономический, правовой, физический, даже нравственный) ресурс, взаимодействующий со всеми другими ресурсами города.
Для управления использования этого ресурса необходимо исходить из научного понимания принципов управления является, от соблюдения которых зависит и его эффективность.
В ряде работ принципы рассматриваются в качестве глобальных категорий (как, например, принципы развития). Другие исследователи подходят к ним как к инструментам управления. К принципам управления относятся и правила выполнения определенных процедур (например, последовательность этапов разработки стратегического плана). Принципы могут и должны конкретизироваться применительно к тем или иным системным уровням (и субъекта, и объекта управления). Они - продукт конкретно-исторической деятельности людей.
В связи с этим и управление земельными ресурсами города должно опираться на определенную систему принципов, не противоречащих друг другу и существующих одновременно. Среди них при этом необходимо выделять надсистемные, общесистемные и специфические принципы.
Надсистемные, фундаментальные принципы в соответствии со всеобщими законами развития являются универсальными для любых видов деятельности, в том числе для управления городом и его земельными ресурсами. Они обусловлены наличием глобальных явлений - таких, как ноосфера, человечество, цивилизация.
К надсистемным принципам, по нашему мнению, следует отнести принципы взаимосвязи, историзма, коэволюции.
Иногда [2] надсистемный принцип взаимосвязи экономических явлений отождествляется с принципом системности. Однако, на наш взгляд, взаимосвязь и системность - не тождественные понятия. Системность предполагает наличие некоторого целостного образования, имеющего новые свойства, отсутствующие у его отдельных элементов. При этом наличие связей, даже существенных, между отдельными объектами, явлениями еще не свидетельствует о принадлежности к одной системе. Принцип взаимосвязи предполагает всестороннее рассмотрение экономических (и не только экономических) явлений. Понятие взаимосвязи шире, чем понятие системности, и в то же время не требует установления субординации структурных уровней системы, в отличие от системности, предполагающей установление четких, детерминированных связей. Принцип взаимосвязи в управлении крупным городом и его земельными ресурсами предполагает связанность всех процессов, явлений и систем города: природных, экономических, социальных, политических, технических и др.
Применительно к городу как системе и его земельным ресурсам принцип историзма проявляется в постоянном изменении города в целом и изменении его составных элементов. Поэтому и система управления земельными ресурсами должна строиться с учетом тех исторических условий, в который находится город. Суть принципа историзма, по мнению И.П.Суслова, заключается в том, что все явления, системы находятся в постоянном движении и развитии, как во времени, так и в пространстве или генетически связанны [2]. Действительно, любую экономическую систему, явление необходимо рассматривать в динамике, но учитывая, что движение не всегда и не обязательно связано с процессами развития, могут наблюдаться и процессы регресса (в крупном городе происходят и процессы деградации природной среды), правильнее, на наш взгляд, утверждать, что этот принцип определяет не `постоянное движение и развитие`, а изменения.
Принцип коэволюции - гармоничного развития природы и общества означает необходимость в согласованном эволюционном развитии природы и общества. Как отмечал акад. Н.Н.Моисеев, необходимы `такие формы взаимодействия Человека и Природы, которые бы обеспечивали совместное развитие биосферы и человеческой популяции как ее неотъемлемой составной части` [3, с.30]. Поскольку природа - это самоорганизующаяся система, а человек не имеет собственной экологической ниши, в которой бы он мог замкнуться, игнорирование принципа коэволюции, прежде всего, угрожает существованию самого человечества. В современных условиях, когда перед человечеством возникла угроза глобальной экологической катастрофы, этот принцип необходимо рассматривать как главный надсистемный принцип.
В управлении земельными ресурсами города важнейшую роль играют и общесистемные принципы управления, т.е. принципы управления ими как большой, сложной, динамической, вероятностной системой. К важнейшим из них относятся принципы научности, целенаправленности, системности, комплексности, адаптивности, единства функционирования и развития, согласования целей и интересов, эффективного использования ресурсов, сбалансированности.
Принцип научности предусматривает использование современных научных достижений в управлении, познанных объективных законов развития природы и общества. В целом вся система управления крупным городом должна быть основана на современных знаниях и достижениях в области экономики, управления, права, экологии, социологии и т.д.
Принцип целенаправленности в литературе определяется как обоснование целей (или системы целей) развития; при этом для города в ряде работ предлагается устанавливать минимальные стандарты качества жизни населения или определенные социальные стандарты. Действительно, целенаправленность предполагает определение целей развития города, и, как правило, в качестве основной цели выдвигается повышение качества жизни населения города. Однако, принцип целенаправленности предполагает и управление городом как большой системой, в которой управление отдельными подсистемами, отдельными процессами и явлениями должно осуществляться с учетом целевых ориентиров развития города, при которых каждой подсистеме города заданы векторы развития, способствующие достижению результирующего вектора развития.
Принцип системности определяется по-разному. На наш взгляд, системность предполагает рассмотрение города как сложного образования, представляющего совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, входящих в системы более высокого уровня. Город выступает как подсистема системы более высокого уровня - региона. Принцип системности предполагает возможность и необходимость декомпозиции проблем и целей развития города, задач и ресурсов для их достижения.
Тесно связан с принципом системности принцип комплексности. Однако если системность означает подход к исследованию объекта как совокупности подсистем, то комплексность предполагает `всесторонний охват всей управляемой системы, учет всех сторон, всех направлений, всех свойств` [4]. Применительно к крупному городу комплексность означает рассмотрение подсистем города во взаимосвязи, определенное рациональное сочетание отраслей материального производства, оптимальное соотношение между отраслями материального производства и социальной сферы [5].
Ряд авторов связывает принцип адаптивности с возможными изменениями внешней среды. Так, утверждается, что `следование требованиям принципа адаптивности означает, что формирование концепции городского развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации` [6, с.37]. Но заметим, что необходима адаптация не только к внешней среде, но и к изменениям в функционировании и развитии самой социально-экономической системы.
На наш взгляд, полное право на включение в число общесистемного принципа имеет и принцип единства функционирования и развития. Он предусматривает разрешение противоречий между настоящим и будущим, одновременное функционирование и развитие любой системы как единого процесса, обладающего внутренней противоречивостью. Развитие может осуществляться только через функционирование, а естественным результатом функционирования является развитие системы. В случае, когда основное внимание в управлении системой уделяется проблемам функционирования, возникает угроза появления экстремальных ситуаций в будущем - что, прежде всего, связано с недооценкой нарастающих угроз устойчивому существованию системы. Чрезмерное увлечение проблемами развития системы, проявляющееся в направлении основных ресурсов на ее развитие в ущерб ее функционированию, также может привести к возникновению критических ситуаций. Внутреннее противоречие между функционированием и развитием должно решаться путем разумных компромиссов с учетом конкретной реальной ситуации.
Важным принципом, с учетом которого должно осуществляться управление крупным городом является принцип согласования целей и интересов. Как правило, в работах по проблемам управления социально-экономическими системами этот принцип трактуется только как принцип согласованности интересов или баланса интересов. Например, указывается, что принцип баланса интересов предполагает нахождение консенсуса между основными участниками процесса функционирования города: властными структурами, сферой бизнеса и населением [8]. Однако в управлении крупным городом необходимо гармоничное сочетание не только интересов, но и целей. Принцип согласования целей и интересов ориентирует на максимальное согласование целей и интересов властных структур, хозяйствующих субъектов и общественности (населения). При этом согласование может включать не только консенсус, компромисс, но и подчинение тех или иных интересов и целей. В зависимости от конкретной ситуации возможно согласование в виде жесткого подчинения, основанного на императиве власти, исходя из государственных интересов, интересов всеобщей безопасности, а возможен и поиск компромисса на основе учета взаимных интересов. Реализация данного принципа предполагает рациональное сочетание централизованных и децентрализованных начал в управлении, широкое привлечение к нему различных слоев населения, научной общественности, так называемых `стейкхолдеров` и др. Принципы демократичности, демократического централизма являются, по нашему мнению, только частными проявлениями данного принципа.
В управлении городом особое значение имеет принцип эффективного использования ресурсов. На необходимость использования этого принципа указывается во многих работах, связанных с проблемами управления в городах и, несмотря на различные определения этого принципа, все авторы сводят его к достижению максимальных результатов с минимальными затратами, в том числе в городе - к достижению основной цели и системы целей города за счет рационального использования ресурсов всех видов. Некоторые исследователи называют и принцип оптимальности применительно к управлению городом [5, 7]. Однако оптимальность требует построения экономико-математических моделей, что в условиях управления городом достаточно проблематично. Принцип вариантности [5] также, по-нашему мнению, является всего лишь частным случаем принципа эффективности.
Принцип сбалансированности необходимо учитывать и в рамках города, и во взаимодействии его с внешней средой (с регионом, а также на государственном и межгосударственном уровне). При этом сбалансированность внутри города предполагает наличие баланса в использовании ресурсов, соблюдение баланса разных интересов, пропорциональность экономического и социального развития общества и т.п.
В управлении земельными ресурсами города необходимо учитывать и специфические принципы, которые обусловлены особенностями земли как объекта управления. Специфические принципы управления земельными ресурсами города подчинены надсистемным и общесистемным принципам управления и к ним как принципам управления землей, как стратегическим ресурсом города следует относить восемь специфических принципов.
Первый принцип - оценка и учет в управлении земельными ресурсами города перспектив развития цивилизации и урбанизации.
В настоящее время в развитии городов наметились и реализуются следующие основные тенденции - к усиливающей территориальной экспансии городов, к росту крупных городов и агломераций. Несмотря на огромный комплекс проблем, существующих в крупных городах, и попытки искусственного ограничения их роста, мировой градостроительный опыт свидетельствует о повышении концентрации населения в крупных городах, неуклонном увеличении их числа, что объясняется и проявлением в них положительной синергии многих явлений и факторов. Данную объективную тенденцию необходимо учитывать при использовании земельных ресурсов города. Кроме того, технологическая перестройка в экономике, смещение акцентов в функционировании и развитии городов на третичный, четвертичный секторы экономики, также приводит к изменениям в распределении земельных ресурсов города и формированию иных подходов к планированию их использования.
Второй принцип - комплексная оценка потенциала городской земли.
В современных условиях в процессе управления земельными ресурсами определяющими становятся экономические критерии, основанные на стоимостных характеристиках земельных участков. Однако, если цели бизнеса достаточно четко определены, то эффективность использования земельных ресурсов для всего города требует оценки не только экономической, но и социальной, и экологической составляющих. Для города в целом важнейшим показателем является не только и не столько высокая экономическая эффективность инвестиций, но и создание благоприятной среды для жизнедеятельности человека, реализация комплексности застройки, которая подразумевает возведение объектов социальной значимости, учет экологических параметров застройки и т.п. Поэтому в управлении земельными ресурсами важно учитывать не только максимальную отдачу в экономическом измерении, но и систему градостроительных оценок земли, которые позволят формировать целостную, благоприятную для проживания человека среду, гарантирующую высокий уровень качества жизни населения.
Третьим принципом следует считать доминирование общегородских целей функционирования и развития города над целями предпринимательской деятельности.
Для конкретного бизнеса направления использования земли определяются, прежде всего, с учетом ее потенциальной доходности. Но городские земли являются специфическим товаром, определяющим социальные условия жизнедеятельности всего городского социума. Для обеспечения устойчивого развития города как единой системы, для гармонизации процессов его развития и предупреждения возникновения чрезвычайных и критических ситуаций управление земельными ресурсами города должно быть направлено на приоритетное достижение, прежде всего, общегородских целей.
Четвертый принцип - выявление и учет императивных ресурсов.
Сложный комплекс экологических, природных факторов выступает в качестве лимитирующего условия функционирования и развития города, игнорирование которого приводит к угрозам жизнедеятельности человека. Любая концепция развития города при решении вопросов об использовании его земельных ресурсов должна исходить из учета императивных ресурсов глобального, регионального и локального масштаба.
Выявление и устранение критических факторов в землепользовании - пятый принцип.
Изменения в характере землепользования влекут за собой изменения в других сферах, которые только на первый взгляд не имеют прямого отношению к использованию земельных ресурсов. Так, при застройке городского участка достигается не только первоначальный эффект, ожидаемый всеми участниками инвестиционно-строительной деятельности, но и целый ряд так называемых `внешних эффектов`. Поэтому при планировании землепользования необходим комплексный подход к развитию территории, учет изменений во всех сопряженных сферах. Предвидение и комплексный учет последствий на стадии планирования позволяет выявить возможные проблемы до возникновения критических ситуаций.
Шестой принцип - соблюдение баланса рыночных и общественных ценностей при решении вопросов использования городской земли.
При определении направлений использования земли сталкивается множество интересов. В противоречие могут вступать не только интересы города как единого субъекта и отдельного инвестора, но и интересы инвестора и группы населения, интересы отдельных групп инвесторов, интересы различных групп населения и т.д. В случае их недооценки при управлении земельными ресурсами, они могут приводить и к росту конфликтов в обществе. Поэтому чрезвычайно важным является соблюдение баланса между свободой предпринимательской деятельности и формированием и развитием общественных ценностей.
Обеспечение конкуренции инвестиций - седьмой принцип.
Условия и ограничения по использованию земельных ресурсов оказывают значительное влияние на интенсивность инвестиционных процессов, размеры затрат, величину рисков. Поэтому формирование базы данных о земельных участках, инвестиционных объектах, планах города в освоении территории, правилах застройки, публичность намерений городской власти, доступность информации о градостроительных программах очень важны для привлечения инвестиций в город, достижения баланса всех интересов, усиления координации в реализации планов и градостроительной политики.
Восьмой принцип - частно-общественное партнерство в управлении земельными ресурсами.
Разработка и успешная реализация городской градостроительной политики возможны только на основе партнерства государственных, частных и общественных институтов и поиска путей согласования их интересов. Противостояние населения, бизнеса и власти при реализации градостроительных решений во многом является результатом достаточно слабой осведомленности населения о намерениях власти и бизнеса. Оно зачастую используется для реализации строительных проектов конкурирующими бизнес-структурами только с учетом собственных интересов. Выбор направлений использования земли, поэтому, должен осуществляться с привлечением к нему городского сообщества как ассоциированного собственника земли.
Таким образом, в управлении земельными ресурсами крупного города должна использоваться иерархия принципов, имеющих определенную субординацию. Использование этой системы принципов позволяет повысить эффективность управления земельными ресурсами и, в конечном итоге, продвигаться к достижению стратегической цели функционирования и развития города - повышению качества жизни городского населения. |
| |
|
|
