Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1/2 (17/18), 2006
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Белов А. В.
профессор Университета префектуры Фукуи (Япония),
кандидат экономических наук


Российская бюджетная система и основные проблемы экономического развития страны

В основе данной статьи лежат доклады, подготовленные автором и представленные на заседаниях научных обществ Японии в марте и июле 2005 г. Первый доклад `Российская бюджетная система в зеркале международных сравнений` был опубликован в предыдущем номере журнала. В приводимой ниже статье содержится обзор особенностей экономики России, к которым относятся высокая доля нефтегазовой отрасли в доходах бюджета, широкое субсидирование населения в расходах и сложная система межбюджетных отношений. Эти важнейшие особенности российской бюджетной системы связаны с неэффективностью предоставления базовых общественных услуг и отражают глубокие структурные проблемы сектора государственного управления, решение которых начато после 2000 г. Указанные проблемы традиционно присутствовали в экономике страны, но не поддавались решению в годы кризиса. Возможность их решения появляется в условиях роста экономики России и определяет специфику и направления реформирования российской бюджетной системы на современном этапе.

Политика доходов и проблема зависимости от сырьевого экспорта
За последние пять лет в экономике России возросла роль нефтегазовых отраслей и усилилась ее зависимость от сырьевого экспорта. Не удивительно, что сырьевой комплекс стал играть важную роль в доходах бюджетной системы. Поступления от нефтегазового комплекса (включая трубопроводный транспорт) в расширенный бюджет увеличились с 5,6% ВВП в 1999 г. до 9,2% в 2001 г., но затем несколько снизились и стабилизировались на уровне 8,1 -8,2 % ВВП [3, с.16]. По сравнению с 1998 г. доля нефтегазового комплекса в доходах практически удвоилась и в 2003 г. составила 23% для расширенного правительства, 27 % для консолидированного и 33% для федерального бюджета (таблица 1). Если в 1998 г. один доллар повышения цены на нефть приносил центральному правительству 0,08% ВВП, то в 2003 г. - уже 0,35% ВВП [19, с. 6]. Доходы федерального бюджета попали в зависимость от конъюнктуры мировых энергетических рынков.
По мнению экспертов ОЭСР, налогово-бюджетная политика в стране, зависящей от экспорта сырья, должна быть направлена на компенсацию влияния циклических колебаний мировой конъюнктуры и, кроме того, содействовать диверсификации экономики [21, с. 61-69]. Реальные мероприятия, исходящие из этих общих принципов и применяемые с учетом специфики российской экономики, могут заключаться в следующем. 1) Необходимо балансировать бюджет на основе предположения о потенциально низком уровне сырьевых цен в будущем. 2) Осуществлять сокращение внешних заимствований. 3) Проводить изъятие конъюнктурных доходов путем прямого налогообложения экспорта. 4) Отказаться от использования этих доходов для оплаты текущего потребления. 5) Обеспечить формирование крупного стабилизационного фонда. Попробуем проанализировать, насколько российская бюджетная система отвечает этим требованиям.
Во-первых, доходы расширенного правительства превышают расходы начиная с 2000 г. Достичь этого удалось путем сокращения расходов на всех уровнях бюджетной системы, причем в 1998- 1999 гг. они упали сразу на 11,1% ВВП. Доходы также сократились с 39% ВВП в 1997 г. до 36% в 2003 г. После резкого сжатия доходов (на 6% ВВП в 1998-1999 гг.) в последующие четыре года они увеличились лишь на 3%. При этом 80% указанного прироста было обеспечено за счет поступлений от нефтегазовых отраслей [19, с. 8]. Повышение доходов оказалось сконцентрировано на федеральном уровне. В результате в бюджете центрального правительства образовался профицит, сохранявшийся в т. ч. и в 2005 г.
Профицит центрального бюджета - это очень необычное явление, которое на протяжении 1990-х гг. отмечалось лишь в нескольких странах мира. В 2003 г., по данным Мирового банка, российский уровень профицита превышали только Норвегия, Корея, Сингапур, Финляндия, Новая Зеландия и Кения, а средние показатели по всем группам стран показывали дефицит в пределах 0,4-2,7 % ВВП [25, с. 238-240].
Подчеркнем, что примерный баланс бюджетной системы был достигнут при использовании самых консервативных прогнозов экспортных доходов. В 1998-2004 гг. среднегодовые цены нефти Urals колебались в пределах 12-27 долл. за баррель, но в бюджеты закладывались намного более низкие оценки. Так, например, в 2004 г. при прогнозной цене 26 долл. за баррель бюджет был рассчитан исходя из 22 долл. за баррель по доходам и 20 долл. за баррель по расходам [16, с. 67]. Как свидетельствуют расчеты, в 2003 г. федеральный бюджет был бы сбалансирован при цене нефти 19 долл. за баррель, и даже при цене 12 долл. за баррель его дефицит не превысил бы 2% ВВП [24, с. 42].
Во-вторых, в последние годы существенно сократилась государственная внешняя задолженность страны. Недавние исследования МВФ показывают, что для России оптимальный ее уровень, по всей видимости, находится ниже 40% ВВП [21, с. 63]. В 2002 г. он составлял 50% [25, с. 50], поэтому задача сокращения задолженности сохраняла свою актуальность. На погашение суверенного долга в 2000-2003 гг. было направлено 25,6 млрд долл. [3, с. 29]. Правда, при этом примерно в таких же размерах увеличилась внешняя задолженность частного сектора. Однако абсолютная величина нагрузки по обслуживанию долга и ее структура и не вызывали опасений. Рекомендации зарубежных экспертов в адрес российского правительства представляли собой, в основном, требование дальнейшего сокращения суверенного долга, перевода внешних обязательств во внутренние и индексации выплат в зависимости от цен на нефть [21, с. 63].
В-третьих, основная часть доходов от вывоза сырья поступала в бюджетную систему через прямое обложение нефтегазовых компаний. С этой целью в 2002 г. были введены экспортные пошлины и налог на добычу полезных ископаемых. Ставки их часто пересматривались, но сохранялся общий принцип увеличения изъятий при повышении экспортных цен. Степень изъятия также повышалась. Если в 2000 г. бюджет забирал 39,4% от стоимости вывезенной нефти при цене более 25 долл. за баррель, то в 2005 г. - уже 86,7% [3, с. 24].
Прямое обложение конъюнктурных доходов позволило уменьшить косвенную налоговую нагрузку, от которой сильно страдали предприятия обрабатывающей промышленности. В качестве примера можно привести снижение НДС в 2004 г. и ЕСН в 2005 г. По-видимому, политика изъятия конъюнктурных доходов и облегчения нагрузки на обрабатывающий сектор уже начала приносить результаты. По крайней мере, в бюджете расширенного правительства уменьшилась доля налоговых поступлений из нефтегазового сектора, рассчитанная для `нормальных цен` 20 долл. да баррель (с 22,5% в 2001 г. до 16,2% в 2003 г.). Следовательно, если исключить влияние нефтяной конъюнктуры, то налоговые доходы из других секторов росли, а зависимость от нефтегазового сектора ослабевала [3, с. 19].
В-четвертых, профицит федерального бюджета был использован на цели, не связанные с текущим потреблением. В 2000-2003 гг. 22,5 млрд долл. было направлено на чистое погашение внутреннего и внешнего государственного долга и 7,4 млрд долл. на создание финансового резерва. Это почти в 1,5 раза (или на 10 млрд. долл.) больше конъюнктурных доходов, полученных из нефтегазового комплекса, которые оценивались в 20,3 млрд долл. [3, с. 21].
В-пятых, в 2004 г. в федеральном бюджете был сформирован Стабилизационный фонд, предназначенный для компенсации возможного снижения доходов при неблагоприятной конъюнктуре нефтяных цен. В него зачислялись поступления от экспорта нефти при цене выше 20 долл. за баррель. Первоначально в фонде планировалось собрать примерно 8,7% ВВП, но в итоге его размер составил 500 млрд рублей (3,8% ВВП 2003 г.). Этого должно было хватить на 2 года для поддержания текущего уровня расходов при снижении цены на нефть до 15 долл. за баррель [21, с. 62]. Министерство финансов и ряд российских экономистов выступают за увеличение фонда. Независимо от конкретной суммы, рано или поздно он достигнет размеров, достаточных для компенсации циклических колебаний конъюнктуры, и тогда встанет задача расходования средств, превышающих этот порог. Тем не менее единого мнения по данному вопросу пока не сложилось. Большинство экспертов и членов правительства считают, что средства фонда нельзя использовать на текущее потребление, хотя в среде бизнесменов и законодателей чаще высказываются другие точки зрения. В 2005 г. средства, превышающие 500 млрд рублей, было решено направить на финансирование дефицита Пенсионного фонда и сокращение государственного внешнего долга.
Как показывает проведенный анализ, к 2005 г. в российской бюджетной системе были созданы все рекомендованные механизмы для стабилизации влияния колебаний мировых цен на национальную экономику. Осуществленные реформы получили высокую международную оценку. Достаточно отметить хотя бы присвоение российскому министру финансов А. Кудрину почетного звания `Министр финансов года`. Такое решение принял влиятельный английский журнал `The Banker` в феврале 2005 г.
России удалось избежать главной угрозы устойчивости бюджета, т. е. использования конъюнктурных доходов для оплаты текущих нужд. Появилась возможность перейти к решению намного более сложных задач, таких как профилактика `голландской болезни`, сдерживание структурной экспансии сырьевого комплекса и стимулирование обрабатывающих отраслей. Однако для этого необходимо найти компромисс между стабильностью бюджета и поддержкой экономики. Наверняка это понимают российские законодатели, настаивающие на снижении налоговой нагрузки и одновременном расширении расходов. Под их влиянием в 2005 г. был снижен ЕСН и расширены расходы на социальные цели. Остается только надеяться, что это не означает появления политики, угрожающей устойчивости бюджетной системы.

Политика расходов и реализация социальных программ
Социальная поддержка населения в рыночной экономике, как правило, осуществляется методами страхования, бесплатного предоставления некоторых общественных услуг и адресной поддержки малоимущих. Такая система постепенно складывается и в России. Однако наряду с этим существует неэффективный с точки зрения рынка механизм субсидирования граждан: перекрестное, прямое и субсидирование через натуральные льготы. Теория общественных финансов требует свести перекрестное субсидирование к минимуму, прямое - сократить и перенести с производителя на потребителя, а натуральные льготы заменить денежной компенсацией. Именно эта работа и проводится в последние три года.
Перекрестное субсидирование как элемент социальной поддержки возникает при установлении низких тарифов для частных лиц и высоких - для предприятий и организаций на услуги транспорта, связи и коммунального хозяйства. Во второй половине 1990-х гг. в одном только жилищно-коммунальном секторе объемы перекрестного субсидирования населения оценивались в пределах от 1 до 4% ВВП [20, 17]. Сокращение его связано с реформой естественных монополий, тарифной политики, ростом темпов строительства жилья и другими вопросами, которые далеко выходят за пределы данной статьи.
Прямое субсидирование заключается в установлении цен для потребителя ниже затрат и покрытии убытков либо из бюджета, либо за счет декапитализации производителя (замещения расходов на амортизацию и капитальный ремонт текущими расходами). В современной России прямое субсидирование населения, так же как и косвенное, получило наибольшее распространение в уже упомянутом жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Исторически высокий уровень субсидирования приводил к тому, что в конце 1990-х гг. россияне тратили на оплату жилья всего 6% своего дохода, против более 20%, например, в Венгрии и Польше. В целом, по мнению экспертов Мирового банка, ЖКХ представляло один из наименее приспособленных к рынку и самых неэффективных секторов российской экономики [4, с. 9].
Серьезное реформирование ЖКХ началось только в 2002 г. Первым шагом реформы стало сокращения прямого субсидирования путем повышения тарифов для населения и приближения их к затратам на эксплуатацию жилья. К 2005 г. в большинстве российских регионов тарифы устанавливались на уровне 100% затрат, однако в них не включались амортизация и расходы на капитальный ремонт. Кроме того, до 40% семей имели льготы по оплате услуг, а примерно 20% наименее обеспеченных хозяйств получали субсидии. Соответствующие расходы покрывались предприятиями ЖКХ за счет декапитализации или возмещались региональными и местными бюджетами. Бюджетные затраты достигали 2,4% ВВП [1, с. 21]. В 2006 г. льготы по оплате коммунальных услуг будут отменены, а расходы на ЖКХ могут снизиться примерно до 2% ВВП, т. е. до уровня стран Балтии и Восточной Европы. На этом основная работа по сокращению прямого субсидирования в ЖКХ будет завершена. А в реализации жилищной реформы на повестку дня будут поставлены проблемы демонополизации, разделения собственности и управления, привлечения инвестиций и т. д., для решения которых потребуется намного более длительное время.
Система субсидирования населения через натуральные льготы на пользование транспортом, связью, услугами здравоохранения и коммунального хозяйства досталась России от СССР. В первой половине 1990-х гг. количество льгот намного увеличилось по сравнению с советским периодом. С экономической точки зрения натуральные льготы представляют собой часть более общей проблемы государственных обязательств по социальным выплатам, не обеспеченных средствами (unfunded mandates). В России такие обязательства, чаще всего, налагались федеральными законами на региональные и местные бюджеты, без указания источников финансирования. К 2004 г. объем обязательств оценивался в 15% ВВП, количество получателей - в 34 млн человек [23, с. 71]. На практике, большинство обязательств не выполнялось, а часть финансировалась по усмотрению региональных властей.
Реформа необеспеченных обязательств началась с 1999 г., когда Бюджетный кодекс запретил установление заданий без указания источника финансирования. В 2001-2004 гг. последовало упорядочение обязательств, их сокращение и распределение ответственности между уровнями власти. С 2005 г. в Бюджетном кодексе действует правило, по которому орган власти, требующий произвести какие-либо расходы, должен профинансировать их из собственных источников. В принципе, это должно защитить бюджетную систему от появления необеспеченных обязательств в будущем. В 2005-2006 гг. планируется отменить большинство необеспеченных натуральных льгот для населения и частично заменить их денежной компенсацией (в 2005 г. - на транспорт и медицинское обслуживание, в 2006 - на услуги ЖКХ). Компенсации натуральных льгот из федерального бюджета будут получать 13 млн, а из региональных бюджетов - примерно 21 млн человек. Такое деление появилось в результате распределения обязательств между уровнями власти, о котором будет сказано ниже. Большинство льгот регионы оплатить не смогут и должны будут от них отказаться. Тем самым, они понесут главную нагрузку в решении проблемы необеспеченных обязательств.
На федеральном уровне законодательная база для замены льгот компенсациями была создана специальным законом, принятым 22 августа 2004 г. [9] Конкретный порядок выплаты компенсаций определило правительство России, которое рассчитало примерную сумму на одного федерального получателя и заложило эти расходы в проекты бюджета и Пенсионного фонда на 2005 г. Регионы России должны были самостоятельно принять решения о порядке предоставления компенсаций своим получателям, но эта работа задержалась. К концу января 2005 г. из 89 регионов 4 решили полностью заменить льготы компенсациями, 69 - заменить частично и 16 не приняли никаких решений [2, с. 15].
Для многих получателей льгот денежная компенсация оказалась ниже стоимости услуг, которыми они раньше пользовались бесплатно. Выплата компенсаций была плохо организована, появились большие различия в положении `федеральных` и `региональных` льготников, а также между регионами. Результатом стали многочисленные митинги населения в январе 2005 г., названные в СМИ `ситцевой революцией`. Потребовались срочные меры центрального правительства, такие как повышение пенсий и зарплат, введение на 2005 г. единого порядка компенсации транспортных льгот за счет федерального бюджета и т. д. К концу февраля кризис удалось преодолеть, но ситуация оставалась напряженной вплоть до конца мая.
Замену льгот компенсациями российские эксперты называют самой сложной и болезненной реформой со времен либерализации цен 1992 г. и дефолта 1998 г. [12, с. 56]. И все же, такой шаг является неизбежным, если серьезно говорить о повышении эффективности социальных расходов и всего общественного сектора. В 2005-2006 гг. реформа внесет в бюджетный процесс элемент неопределенности, но в целом не создаст угрозы для устойчивости бюджета.

Межбюджетные отношения: реформы в регионах
Формирование межбюджетных отношений усложняется тем, что точных теоретических рекомендаций в этой области пока не выработано. В специализированном разделе науки об общественных финансах - теории бюджетного федерализма - выдвинуто несколько гипотез, но подтвердить их эмпирическим путем оказалось непросто. В настоящее время можно сформулировать не более трех принципов построения межбюджетных отношений, с которыми, вероятно, согласится большинство специалистов: точное распределение полномочий, соответствие доходов расходным обязательствам и формализация правил передачи средств между уровнями бюджетной системы.
В России точное распределение полномочий проблематично, поскольку его реализация сталкивается с положениями конституции 1993 г., относящей большинство вопросов жизни территорий к совместной компетенции различных уровней власти. Соответствия доходов расходным обязательствам также трудно достичь, поскольку существуют значительные региональные различия, к тому же нынешняя налоговая система затрудняет привязку доходов к конкретной территории. Формализация правил передачи средств долгое время была невозможна, поскольку вся региональная политика России носила неформальный характер.
В итоге в России сложилась, на первый взгляд, децентрализованная бюджетная система, в которой на уровень субъектов федерации в 2003 г. приходилось примерно 40% доходов и 42% расходов расширенного правительства. В странах ОЭСР эти цифры составляли в среднем 22% и 32% [18, с. 164]. При проведении более подробного анализа можно увидеть, что субъекты федерации России имели право распоряжаться лишь 45% своих доходов и 30% расходов [15, с. 94]. Все остальное регулировал федеральный центр. Региональные администрации, в свою очередь, использовали множество неформальных средств расширения своей автономии (искажение отчетности, занижение доходов, нецелевые расходы и т. д.). В итоге главной чертой российских межбюджетных отношений становилось противоречие между значительным удельным весом бюджетов субъектов федерации, формальной централизацией принятия решений и децентрализацией реальной бюджетной деятельности регионов [11, с. 111].
С 2000 г. началась кардинальная перестройка федеративной системы, в т. ч. и межбюджетных отношений, которая продолжается до сих пор. Движущей силой этого процесса было стремление федерального центра вернуть утраченный контроль за ситуацией в регионах. Результат был достигнут, прежде всего, путем концентрации доходов в федеральном бюджете, доля которого в консолидированном выросла с 54,8% в 2000 г. до 59,5% в 2003 г. Одновременно удельный вес федеральных расходов сократился с 45,9% до 41,8%, а федеральной финансовой помощи регионам - наоборот, возрос с 10,6% до 13,3% консолидированного бюджета [11, с. 113].
В 2001-2002 гг. наиболее важным шагом реформы стала рационализация федеральной финансовой помощи. В 2003-2004 гг. были приняты законы о перестройке региональных налогово-бюджетных систем и местного самоуправления, а также поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. В 2005-2007 гг. законы должны вступить в силу, и только к 2008 г. можно ожидать появления в России более или менее рациональной системы межбюджетных отношений.
Федеральная финансовая помощь в настоящее время осуществляется через пять специализированных бюджетных фондов. Размеры их устанавливаются в законах о государственном бюджете, источники пополнения - в законах о деятельности фондов, правила распределения между регионами и соответствующие формулы вносятся в Бюджетный кодекс. С учетом этого, реформирование федеральной финансовой помощи к 2005 г. можно считать завершенным.
Перестройка региональных бюджетных систем и местного самоуправления связана с деятельностью специальной комиссии, работавшей в 2001-2004 гг. в администрации Президента России под руководством Д. Козака. Итогом этой работы стало принятие нового закона о местном самоуправлении [10], внесение поправок в закон об органах власти в регионах [5], а также поправок в Налоговый [6, 7] и Бюджетный [8] кодексы. В результате, по мнению ряда экспертов, появилась абсолютно новая версия налогово-бюджетной федеративной системы [15, с. 100].
В этом процессе наибольшие изменения связаны с системой местного самоуправления, которая в России слишком сложна и запутанна. В одних регионах муниципальных органов нет вообще, в других они созданы на одном, двух, или даже трех уровнях. В соответствии с новым законом по всей стране будет введена единая двухуровневая система (муниципальный район и поселение) с фиксированным пакетом обязанностей для каждого звена.
Финансовые потоки между субъектом федерации и муниципальным образованием строятся по образцу отношений центра и региона. Помощь местным бюджетам будет оказываться через специальные фонды в виде трансфертов, а также путем изменения пропорций распределения некоторых налогов. Разделение налогов между уровнями власти - это важная особенность российских межбюджетных отношений, сохранившаяся еще с советских времен. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, окончательно зафиксируют пропорции для всех разделяемых федеральных налогов. Регионы могут принять решения о передаче части своих налогов на муниципальный уровень. Однако такие решения должны быть оформлены в виде законов без сроков действия (не ежегодных законов о бюджетах), а условия - быть едиными для всех муниципалитетов. Следовательно, принцип разделения налогов остается, но исчезает возможность политического торга и частого изменения пропорций.
Поправки в Налоговый кодекс выделяют каждому уровню власти собственные налоги. Регионы получают налоги на имущество предприятий, на игорный бизнес, транспортный и налог на прибыль по ставке 4%; муниципальные районы - торговый сбор; поселения - налоги на землю и имущество физических лиц. Кроме этого, сохранятся отчисления от федеральных налогов (таблица 2).
В Бюджетный кодекс закладываются три схемы финансирования расходных обязательств. Собственные обязательства вводятся, обеспечиваются финансами и исполняются самостоятельно каждым уровнем власти. Делегируемые полномочия вводятся и обеспечиваются вышестоящими, а исполняться могут из нижестоящих бюджетов за счет передаваемых субсидий. Обязательства, отнесенные к совместному ведению властей (их в России большинство), вводятся федерацией, но могут быть изменены регионом или органом местного самоуправления. При этом финансируются они только из регионального и местного бюджета.
Конкретный перечень обязательств установлен в законах, принятых или измененных в 2003 г. [10, 5]. Например, федеральное правительство обеспечивает лечение ветеранов войны. Если им гарантирована оплата лекарств до 1000 рублей на человека ежемесячно, то эти средства должен выделить федеральный бюджет. Лечение инвалидов труда относится к совместному ведению федерации и региона. Федеральное правительство может установить норму на оплату лекарств до 500 рублей. Выплачивать их должен регион, но только до тех пор, пока он не установит собственную сумму, например 300 рублей. Поэтому регион должен выбрать один из двух вариантов - сохранить федеральный уровень обеспечения и самому искать средства для оплаты или же перейти на собственные стандарты и платить исходя из своих возможностей.
Предполагается, что такой порядок подтолкнет регионы к сокращению необеспеченных средствами социальных обязательств. Введение его началось с января 2005 г. и было совмещено с заменой натуральных льгот для населения денежной оплатой, о чем было сказано выше. В результате начались серьезные изменения в распределении расходов, прежде всего, на социальные цели. Причем обязательства центра практически не изменились, муниципальных образований - сократились, а регионов - возросли (таблица 3). Ответственность за социальное обеспечение сдвинулась на уровень субъектов федерации. Руководители Министерства финансов называют это одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений [11, с. 124].
Таким образом, были приняты решения о стабилизации распределения расходов, доходов и формировании механизма передачи средств между уровнями бюджетной системы. В целом, это позитивные изменения, хотя положительный эффект, вероятнее всего, проявится только после завершения переходного периода 2005-2007 гг. Эксперты ОЭСР указывают на нежелательность излишней централизации, которая прослеживается в механизмах реформы [21, с. 105]. МВФ характеризует принятые меры как содействие бюджетной автономии субнациональных органов управления с сохранением политики подотчетности центру [23, с. 95]. Последняя оценка кажется нам вполне обоснованной. Действительно, в России централизация доходов и бюджетных процедур сопровождается децентрализацией расходных обязательств и социальной политики. Баланс этих двух тенденций зависит от множества факторов и является, по-видимому, уникальным для каждой страны.

Налогово-бюджетная политика России в 2005 г.
Основными мерами налогово-бюджетной политики в 2005 г. являются снижение ЕСН, повышение нефтяных налогов и реформа социальных выплат.
ЕСН представляет собой самый крупный налог в доходах расширенного правительства (7,7% ВВП в 2002 г.). За счет этого налога финансируется наибольшая часть социальных расходов, осуществляемых государственными внебюджетными фондами, и прежде всего, Пенсионным фондом. В 2005 г. средняя ставка ЕСН снижена с 30% до 24-25% от годового фонда оплаты труда. Причем для среднегодовой заработной платы в 280 тысяч рублей (около 800 долл. в месяц) применяется стандартный уровень обложения в 26%, далее ставка ступенчато снижается при доходах более 600 тысяч рублей в год (1700 долл. в месяц). В результате снижения ЕСН сокращение доходов расширенного правительства, вероятно, составит 1,25-1,5% ВВП в 2005 г. [23, с. 66]. Отметим, что в 2001 г. этот налог уже снижен с 39,5% до примерно 30%. Несмотря на это, до сих пор ЕСН считается слишком обременительным и препятствующим экономическому развитию.
Российские специалисты полагают, что снижение ЕСН будет сопровождаться расширением базы налога и ростом поступлений. При этом они ссылаются на положительные итоги введения единой 13% ставки подоходного налога в 2001 г. А вот эксперты МВФ отмечают, что потери от сокращения ставок компенсируются только частично и постепенно. Их аргументы связаны с неоднозначным опытом снижений налога на прибыль с 35 до 24% в 2002 г. и НДС с 20 до 18% в 2004 г. [23, с. 72].
Потери от снижения ЕСН будут несколько смягчены повышением предельных ставок тарифа на экспорт нефти и налога на добычу нефти с 59 до 86%. Однако ставки повышаются ступенчато, причем сильнее всего при цене свыше 25 долл. за баррель. Если цена будет выше этого уровня, бюджет получит дополнительно 0,5% ВВП, но при 20 долл. за баррель прирост доходов будет минимальным. Эластичность доходов по цене на нефть возрастет с 0,37% ВВП в 2004 г. до 0,41% [23, с. 70]. В результате зависимость федерального бюджета от нефтяных доходов еще более усилится.
В области расходов намечается экономия около 0,1% ВВП в государственной системе медицинского страхования и пенсионного обеспечения. В федеральном бюджете на 2005 г., наоборот, предусмотрено расширение затрат на социальные цели на 0,75% ВВП. К сожалению, из анализа бюджета на 2005 г. трудно сделать выводы о конкретных направлениях увеличения социальных расходов (таблица 4).
Краткосрочные последствия перечисленных мер, вероятнее всего, будут связаны с усилением инфляционного давления. Причем инфляционный эффект могут иметь и снижение налоговой нагрузки, и повышение бюджетных расходов. Причина в том, что сокращение налогов происходит в динамичной и склонной к росту цен экономике, а государственные расходы, как показывают исследования, в России влияют на инфляцию в три раза сильнее, чем на объем производства [23, с. 75]. Однако в долгосрочном плане принятые меры не нанесут ущерба устойчивости бюджетной системы, особенно если принять во внимание значительный профицит федерального бюджета на протяжении ряда лет, небольшой государственный долг и крупные валютные резервы. Ряд долгосрочных факторов вызывает беспокойство, например перспективы платежеспособности пенсионного фонда, неоднозначная связь снижения налогов и экономического роста и т. п. Тем не менее в целом меры бюджетно-финансовой политики на 2005 г. большинство экспертов оценивают положительно. При этом, однако, МВФ выражает сомнение по поводу оптимальности выбора момента и возможности одновременного увеличения расходов при сокращении налогов [23, с. 77].

Основные характеристики бюджетной системы России и задачи экономической политики
Анализ бюджетного процесса и законодательства, структуры доходов и расходов позволяет заключить, что указанные показатели экономического развития России достаточно близки к критериям, характерным для среднеразвитых стран с рыночной экономикой. В то же время, в российской бюджетной системе продолжаются серьезные изменения. Политика доходов подчинена решению двух задач - обеспечению устойчивости на всех этапах конъюнктурного цикла мирового нефтяного рынка и стимулированию экономического роста путем снижения налоговой нагрузки. Первая задача решается сравнительно успешно. А вот в решении второй приближается момент, когда возможности снижения налогов будут исчерпаны и потребуются намного более сложные меры, такие как повышение качества общественных услуг, государственные инвестиции, развитие финансовых рынков и т. д. Политика расходов связана с реформированием сектора государственного управления, принципы работы которого, в сущности, мало изменились с советских времен. Начатые в последние годы реформы государственной службы, армии, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения, местного самоуправления затрагивают все расходные статьи российской бюджетной системы. Мы осветили только проблемы перестройки механизма субсидирования граждан и межбюджетных отношений, привлекающие наибольшее внимание в 2005 г. Однако реформы государственного сектора являются намного более широкими и потребуют ряда лет, на протяжении которых российская бюджетная система сохранит присущий ей `переходный` характер.


Литература

[1] Аренд Р. Источники посткризисного экономического роста в России//Вопросы Экономики. 2005. N 1.
[2] Архангельская Н., Рубченко М., Шохина Е. Фальстарт// Эксперт. N 3. 24-30 января 2005 г.
[3] Гурвич Е. Макроэкономическая оценка роли российского нефтегазового комплекса //Вопросы Экономики. 2004. N 10.
[4] Жилищно-коммунальный комплекс России: Завершение перехода к рыночной экономике. The World Bank, April 2003.
[5] Закон РФ N 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. (об органах власти в регионах)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/091202GD.SHTM
[6] Закон РФ N 95-ФЗ от 29 июля 2004 г., часть 1 (о поправках в Налоговый кодекс)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/093123GD.SHTM
[7] Закон РФ N 95-ФЗ от 29 июля 2004 г., часть 2 (о поправках в Налоговый кодекс)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/093123GD.SHTM
[8] Закон РФ N 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. (о поправках в Бюджетный кодекс)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/093554GD.SHTM
[9] Закон РФ N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. (`большой закон` о монетизации льгот)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/095084GD.SHTM
[10] Закон РФ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (о местном самоуправлении)
http://www.akdi.ru/ВВПroekt/091204GD.SHTM
[11] Климанов В., Лавров А. Межбюджетные отношения в России на современном этапе//Вопросы Экономики. 2004. N 11.
[12] Колеров М. Убогое шествие социал-либерализма // Эксперт. N 4. 31 января-6 февраля 2005 г.
[13] Мау В. Экономическая политика в 2004 г.: поиск модели консолидации роста// /Вопросы Экономики. 2005. N 1.
[14] Мировой Банк. От экономики переходного периода к экономике развития. Меморандум об экономическом положении в Российской Федерации. Апрель 2004 г.// Вопросы Экономики. 2004. N 5.
[15] Обзор экономики Российской Федерации. ОЭСР, 2004.
[16] Шарипова Е., Черкашин И. Что дает рента федеральному бюджету?//Вопросы Экономики. 2004. N 7.
[17] Freinkman L. Russian Federation, Housing and Utility Services: Policy Priorities for the Next Stage of Reforms. The World Bank, 1998.
[18] Joumard I., Kongsrud P.S. Fiscal Relations Across Government Levels. OECD Economic Studies No.36, 2003/1.
[19] Kwon G. Budgetary Impact of Oil Prices in Russia. IMF Staff Analytical Note, AugЕСН 1, 2003.
[20] Pinto B., Drebentzov V., Morozov A. Dismantling Russia`s Nonpayments System: Creating Conditions for Growth. The World Bank, 2000.
[21] Russia: Economic Survey. ОЭСР, 2004.
[22] Russia`s Fiscal Policy//IMF Survey. 2005. Vol. 33. N 21. November 29, 2004.
[23] Russian Federation: Selected Issues. IMF Country Report, 04/316.
[24] Russian Federation: Statistical Appendix. IMF Country Report No.04/315, September 2004.
[25] World Development Indicators 2005. The World Bank, 2005.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2021
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия