Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 1/2 (17/18), 2006
АГРОЭКОНОМИКА
Смолянинов С. В.
докторант кафедры денег и ценных бумаг Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов,
кандидат экономических наук


К вопросу о переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, в сфере финансирования государственных расходов на сельское хозяйство

С начала 2005 года в России предприняты первые практические шаги по внедрению в бюджетную систему передового метода осуществления государственных бюджетных расходов - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), ставшему ключевым направлением трансформации бюджетного процесса.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция "бюджетирования, ориентированного на результаты (performance budgeting) в рамках среднесрочного финансового планирования". В ее основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Таким образом, суть перехода от затратного метода бюджетирования (input budgeting) к БОР состоит в отказе от затратного ведомственного подхода и переходе к программно-целевому принципу планирования и оценки достижения поставленных целей с позиции соотношения затрат и результатов произведенных бюджетных расходов. Использование данного механизма позволяет оценить и обеспечить эффективность и результативность финансовой поддержки государством аграрной сферы. Сравнительная характеристика методов бюджетирования с позиции принципиального различия форм, методов, объектов контроля и контролирующих органов, представлена в таблице1.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:
- достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях подготовки успешной реализации нового метода бюджетирования необходимо обеспечить:
- создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
- разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
- внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
- разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
- внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;
- внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.
Таблица 1.
Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета
Источник: Бюджетирование, ориентированное на результаты: цели и принципы. М. 2002, с. 8-9.
В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования предстоит решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов, для чего предусматривается создание соответствующей типовой нормативно-правовой и методической базы для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.
Необходимым условием для перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является составление реальных среднесрочных бюджетных планов и прогнозов экономического развития страны.
Стабилизация политической ситуации, достигнутая за последние пять лет, создала условия для формирования продуманной организации законотворческого процесса и плановой работы по определению основных приоритетов и направлений в создании и совершенствовании правовых основ жизни нашего общества.
В 2005 году в ряде федеральных органов исполнительной власти России начата апробация механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на достижение конкретных результатов [1]. Из федерального бюджета на эти цели выделено 180 млн. руб., в том числе 53,8 млн. рублей на оплату труда исполнителей. В распоряжение Министерства сельского хозяйства РФ было предоставлено 17,5 млн. руб., из которых 1,6 млн. руб. предусмотрено израсходовать на оплату труда работников центрального аппарата министерства [2].
Теоретическая и практическая важность исследования обозначенной проблемы усиливается в связи с тем, что сельское хозяйство оказывает значительный стимулирующий мультипликативный эффект на многие отрасли экономики - топливно-энергетическую, машиностроительную, пищевую и легкую промышленность, транспорт, сферу услуг.
Переход к новому методу бюджетирования, прежде всего, предполагает последовательное определение стратегических целей (Overall strategic objectives) и тактических задач субъекта бюджетирования.
Согласно "Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации", Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, а также в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания [3].
Кроме того, заявленными стратегическими целями агропродовольственной политики в России являются [4]:
- в экономической области - формирование эффективного конкурентоспособного агропромышленного производства, способствующего продовольственной безопасности страны, обеспечивающего интеграцию в мировое сельскохозяйственное производство и рынки продовольствия;
- в социальной области - повышение качества жизни сельского населения, развитие социальной инфраструктуры села;
- в экологической области - производство экологически чистых продуктов питания и сохранение природных ресурсов для аграрного производства на основе повышения его технологического уровня и внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.
После формулирования стратегических целей бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает постановку перед министерствами, ответственными за расходование бюджетных средств во вверенной им сфере, тактических задач, которые должны решаться в рамках внутриминистерских программ. В программах излагаются ожидаемые результаты их реализации и предлагается система показателей для мониторинга и оценки степени их достижения. Эти программы разрабатываются министерствами и являются составной частью их бюджетной заявки.
С позиции эффективности бюджетных расходов имеют существенное значение не только объемы расходования государственных средств в целях развития отрасли, но и конкретные инструменты их использования.
Для современной России, сельское хозяйство которой отличают крайняя степень изношенности основных фондов, высокий уровень издержек сельхозпроизводителей в сочетании с ценовым диспаритетом, недостаточное развитие системы банковского кредитования на сезонные нужды, значительная потребность в проведении агроэкологических мероприятий, государственная поддержка отрасли имеет чрезвычайно важное значение. Однако по сравнению с развитыми странами уровень государственного субсидирования АПК невысок. Он составляет около 8-9%, при этом прослеживается тенденция к сокращению уровня господдержки за счет уменьшения бюджетных ассигнований на развитие агропромышленного комплекса. Расходы на государственную поддержку отрасли составляют в настоящее время менее 2% расходной части федерального бюджета, причем их уровень год от года снижается. Механизмы государственного регулирования аграрного сектора экономики в РФ с начала рыночных реформ в целом характеризуются отсутствием единого комплексного подхода, и могут классифицироваться скорее как меры "фактического реагирования" на сложившуюся экономическую ситуацию, а не как инструменты формирования этой ситуации. В течение последнего десятилетия государственная финансовая поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей основывается, главным образом, на предоставлении дотаций и компенсаций затрат на производство тех видов продукции, которые в момент распределения финансовых ресурсов оказались убыточными или низко рентабельными.
Кроме того, за весь период рыночных преобразований расходы государственного бюджета на сельское хозяйство, пожалуй, как никакие другие виды государственных расходов (например, на образование, медицинское обслуживание, обеспечение деятельности правоохранительных органов), претерпевали многочисленные содержательные изменения в части используемых финансовых инструментов (кредит, лизинг, страхование, субсидии, субвенции, дотации).
Вместе с тем надо отметить, что, начиная с 2001 г. в России осуществляется достаточно широкий комплекс мер, подкрепленных конкретными бюджетными механизмами их реализации, по созданию условий для роста агропромышленного производства, формированию конкурентоспособного аграрного сектора экономики, обеспечивающего продовольственную безопасность страны.
Во-первых, произошли принципиальные изменения в бюджетной политике: упразднены неэффективные дотации и субсидии, за счет чего увеличены базовые субсидии на элитное семеноводство и племенное дело; проводится работа по финансовому оздоровлению, снижению налоговой нагрузки сельхозтоваропроизводителей и увеличения рентабельности сельхозпроизводства; усиливаются экологическая и социальная направленность. Вместе с тем, не выработаны единые принципы налогообложения, дискуссионными остаются вопросы определения налоговой базы и ставок налогов.
Во-вторых, развивается институциональный и функциональный механизм предоставления кредитов сельхозтоваропроизводителям - на базе Россельхозбанка формируется государственная национальная система финансово-кредитного обслуживания; введено субсидирование процентных ставок по кредитам на сезонные нужды и по инвестиционным кредитам (сроком до 3-х и до 5-ти лет) - это делает заемные ресурсы более доступными для сельхозпредприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств; возросли ассигнования из федерального бюджета на поддержку лизинга сельскохозяйственной техники через ОАО "Росагролизинг".
В рамках национального проекта по развитию АПК до 2008 года уже в 2006 году начинается реализация программ по субсидированию процентных ставок по долгосрочным кредитам и развитию лизинга. В частности, для ускоренного развития животноводства проектом предусматривается выделение в 2006-2007гг. бюджетных ассигнований в сумме 6,63 млрд. рублей (3,45 млрд. в 2006 г, и 3,18 млрд. в 2007 г.) на субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам, привлекаемым на срок до 8 лет на строительство и модернизацию животноводческих комплексов. Это позволит привлечь на техническое перевооружение около 40,0 млрд. рублей коммерческих кредитов. Для обновления основных фондов в животноводстве, в том числе повышения генетического потенциала животных разводимых в России и улучшения условий их содержания проектом предусмотрена закупка племенного скота и современного технологического оборудования на условиях финансового лизинга. С этой целью планируется увеличение на 8,0 млрд. рублей уставного капитала ОАО "Росагролизинг".
В-третьих, начала работать система страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой, участниками которой стали более 7 тыс. сельхозорганизаций. Однако по сравнению с зарубежной практикой, российский опыт страхования сельхозтоваропроизводителей отличается пока ограниченностью охвата и несовершенством страховых инструментов.
В-четвертых, разработан и ежегодно корректируется механизм регулирования рынка зерна путем проведения закупочных и товарных интервенций. Однако его практическое внедрение пока не оказывает существенного влияния на состояние зернового рынка и уровень доходов товаропроизводителей. Он лишь позволяет поддерживать на достаточном уровне объем государственных стабилизационных фондов зерна. Поэтому механизмы проведения зерновых интервенций нуждаются в доработке, прежде всего, с позиции своевременного и адресного воздействия на рыночные цены и доходы производителей зерна.
В-пятых, приняты базовые законы в области земельных отношений - Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Однако и здесь имеется целый ряд нерешенных проблем, связанных с формированием полноценного экономического механизма рационального использования сельскохозяйственных угодий, основными составляющими которого являются арендная плата, земельный налог и цена земли. Требует активизации работа по формированию единой системы оценки земель сельскохозяйственного назначения, составлению полного земельного кадастра РФ; усилению экологической составляющей государственной аграрной политики (формированию методики эколого-экономической оценки сельскохозяйственных земельных ресурсов). Требует доработки и механизм расчета и использования земельного налога, а также арендной платы за земли различных категорий и по видам использования.
В результате проводимой государственной аграрной политики с 1999 года наблюдается последовательный рост производства сельскохозяйственной продукции (на 26% к началу 2005 г.) и повышение его рентабельности (почти в 3 раза до уровня 3,0%) [5]. Остановлен затяжной кризис девяностых годов, когда объем валовой продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности упал почти вдвое.
Активизировались процессы кооперации и агропромышленной интеграции - создаются крупные агрофирмы, холдинги, финансово-промышленные группы и другие агропромышленные формирования. Под воздействием рыночных механизмов и растущей конкуренции на продовольственном рынке увеличивается роль интенсивных факторов развития производства. Улучшается технологическая дисциплина, более активно идет процесс внедрения новейших энерго- и ресурсосберегающих технологий.
Вместе с тем, темпы роста объемов сельскохозяйственного производства в последние три года существенно замедлились. Если в первые три года (из шести последних позитивных лет) процент роста составлял в среднем 6,5-7 %, то в последние три года прирост не превышает 1,5-2 %. Более того, в соответствии с прогнозом социально-экономического развития на ближайшие три года, подготовленным Министерством сельского хозяйства РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ (без учета дополнительного финансирования в рамках национального проекта), предполагается обеспечить рост объемов производства в отрасли всего на 1-1,5% в год. Фактически это означает стагнацию, а для некоторых регионов и реальную деградацию.
Несмотря на положительные тенденции, здесь по-прежнему налицо ряд финансовых, производственных, структурных проблем, в числе которых: низкая инвестиционная активность (доля инвестиций в общем объеме инвестиций России - чуть менее 3%); снижение уровня технической оснащенности сельского хозяйства (по расчетам специалистов, селу недостает более 1700 тыс. единиц различной сельхозтехники); углубление диспаритета цен между сельхозпроизводством и энергетическим сектором; недостаточно эффективная таможенно-тарифная политика; низкая эффективность механизмов регулирования зернового рынка страны; деградация социальной сферы села, ухудшение демографической ситуации в деревне.
Это означает, что государственная агропродовольственная политика требует дальнейшей трансформации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Особую актуальность при этом приобретают не только вопросы выбора предпочтительных форм и инструментов финансово-кредитного обеспечения аграрного сектора, но и обеспечения их результативности.
Тем не менее, нельзя не признать, что вышеперечисленное многообразие использованных с начала рыночных реформ инструментов, а также динамичность их изменений предполагает, что все они прошли эмпирическое испытание на способность обеспечить достижение заданных правительством страны необходимых результатов в сфере аграрной политики. Можно предположить, что именно эффективность используемого финансового инструмента предопределяла его востребованность.
В этой связи отметим, что бюджетирование, ориентированное на результат различает два понятия экономической эффективности бюджетных расходов:
- экономическую эффективность (Efficiency) - критерий, использующийся для мониторинга и оценки программы, который рассчитывается как соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах;
- социальную эффективность (Effectiveness) - критерий, используемый для мониторинга и оценки программы, который выражает степень достижения социально-значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставленных услуг, т.е. социальная эффективность программы тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема.
Поэтому с точки зрения перехода к методу бюджетирования, ориентированного на конечный результат, проводимая за годы реформ аграрная политика представляет собой богатый и незаменимый эмпирический источник, который позволит учесть многие полезные наработки. По меньшей мере, Министерство сельского хозяйство обладает достаточными предпосылками для относительно быстрого и безболезненного перехода на новый метод бюджетирования.
Теперь, при оценке эффективности бюджетных расходов гораздо в меньшей степени можно будет оперировать прилагательными "хороший", "плохой", "правильный", "неправильный", и в гораздо большей - числительными, определяющими количественные результаты реализации бюджетных программ. Например, субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, на такую-то сумму позволило увеличить за счет привлеченных заемных средств производство сельхозпродукции на такой-то объем, что, в свою очередь, увеличило занятость в сельском хозяйстве на столько-то процентов, а также реальные доходы фермеров на такую-то сумму.
Кроме формирования четких конечных целей по количественному и качественному параметрам, а также денежных фондов и системы мониторинга достижения этих целей, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает более высокий, законодательный уровень ответственности за результат. Если раньше министерство само ставило перед собой конкретные цели и, как бы само перед собой, либо перед Правительством отчитывалось за результаты поставленных задач, то теперь оно отчитывается не перед вышестоящим исполнительным органом, а перед органом законодательной власти. Кроме того, если раньше законодательная власть контролировала, чтобы все выделенные из бюджета суммы были потрачены в полном объеме на указанные статьи, не вникая каков эффект от понесенных расходов, то при новой системе формирования бюджета спрос с Минсельхоза на законодательном уровне будет касаться должной и конкретной реализации поставленных задач.
Нельзя не признать, что в области государственного финансирования расходов на сельское хозяйство переход на бюджетирование, ориентированное на результат, в определенной мере и во многих компонентах уже состоялся. Например, субсидирование сельхозтоваропроизводителям процентных ставок по кредитованию, а также расходов на страхование сельскохозяйственной продукции, осуществляется через автономные от бюджета структуры, которые ориентированы на конечный результат в виде увеличения объемов кредитных и страховых программ, а также государственной компенсации части расходов на их осуществление.
Полагаем, что в целом осуществление бюджетной политики, ориентированной на результат, в сфере сельского хозяйства должно сосредоточиться на рационализации государственных программ поддержки сельского хозяйства и повышения прозрачности государственных операций в данной области [6].

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2018
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия