Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Warning Authors num (1) != positions number (0)
Проблемы современной экономики, N 1/2 (17/18), 2006
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Лукашенко И. Б.


Жилищно- коммунальная реформа - реальность или очередная общественная иллюзия?

Одной из основных отраслей российской экономики, безусловно, является жилищно-коммунальное хозяйство. Расходы бюджета страны на ЖКХ сопоставимы с расходами на оборону и превосходят затраты на правоохранительную деятельность и государственное управление.
Реформу ЖКХ, объявленную в стране несколько лет назад на самом высоком уровне, до сих пор связывают с возможностью прихода в эту отрасль частного капитала. Идея главным образом в этом и состояла. Именно он, частный капитал, мобильный и эффективный, должен был стать локомотивом перемен в этой стратегически важной, но уже почти два десятилетия агонизирующей сфере жизнеобеспечения населения страны.
В 2001-2003 гг. ситуация здесь стала переходить в разряд бедствия общенационального масштаба. По оценкам экспертов, степень изношенности основных видов инженерной инфраструктуры достигла 70-80%. В своей практике мы встречались с фактами, когда амортизационные сроки эксплуатации некоторых объектов городского коммунального хозяйства, прежде всего тепловых котельных и узлов, теплотрасс давно уже закончились, но они продолжали использоваться, нанося огромный урон как населению, так и местным бюджетам. К примеру, нам с этим пришлось столкнуться в таких довольно крупных городах Сибири, как Бийск и Рубцовск.
В сложившейся обстановке руководство страны наряду с экстренными мерами, принимаемыми непосредственно самим государством, прежде всего силами и средствами МЧС, вынуждено было хотя бы объявить о необходимости реформирования ЖКХ. Не имея в то время достаточной финансовой основы для решения столь серьезной и масштабной проблемы, правительство дало немало громких обещаний, направленных на то, чтобы заинтересовать и привлечь частный капитал, прежде всего, национальный бизнес в процесс реализации объявленной реформы. Они касались и решения вопросов реструктуризации огромной кредиторской и дебиторской задолженности, накопившейся в отрасли по вине самого государства; и упрощенных условий аренды объектов коммунального хозяйства, относящихся к муниципальной собственности; и участия государства в инвентаризации, а также регистрации подобных объектов, без чего отсутствует правовая основа работы инвесторов в муниципальном коммунальном хозяйстве (кстати, эта проблема впоследствии стала причиной многочисленных конфликтов бизнеса с муниципальными властями - как правило, в ущерб первому), и обещания ускорить работу по подготовке и принятию Закона `О концессионных соглашениях`.
Удивительно, но несмотря на огромные риски, имея лишь обещания по основополагающим проблемам, бизнес пошел в эту сферу. Открывался новый рынок, емкость оборота которого превышает 800 млрд. рублей. Пионерами здесь стали `Российские коммунальные системы`, которые смогли закрепиться в некоторых крупных городах, прежде всего краевых и областных центрах. Немало было и других известных финансово-промышленных структур, пытавшихся найти здесь свою нишу. К сожалению, многие обещания не были реализованы или были реализованы с большим опозданием. Но главная, почти непреодолимая беда - это местное чиновничество, главным образом муниципальные власти, которые в случае успешной реализации реформы лишались значительной части своих доходов, которые `отщипываются` от бюджетных средств (почти не поддающихся учету), направляемых на латание дыр в ЖКХ.
По существу, на пути этого широко разрекламированного проекта встала сплоченная и крайне циничная оппозиция (представители администраций, местных советов и пр.), обладающая `мандатом местной власти`, без которой ни один вопрос решить невозможно. Именно они так опошлили саму идею реформирования ЖКХ, что упоминание об этой реформе стало вызывать в обществе раздражение.
В 2003 г. наряду с другими финансовыми структурами в реформу ЖКХ активно стал входить подмосковный коммерческий банк `Агропромкредит`, уже имевший к этому времени немалый опыт кредитных отношений как с предприятиями энергетики и коммунального хозяйства, так и непосредственно с муниципальными образованиями. Так, например, в Алтайском крае для реализации конкретного проекта банком было создано ОАО `Сибирско-Алтайская управляющая энергетическая компания` (САУЭК). В начале 2005 г. 100% акций этой компании перешли во вновь образованный холдинг ОАО УК `АБ. Финанс`, а основным кредитором проекта стал входящий в холдинг коммерческий банк `Агроимпульс`.
Началу работы ОАО `САУЭК` предшествовало подписание соглашения между руководством края, главами некоторых муниципальных образований, банком и управляющей компанией. В результате было принято решение начать работу в двух крупнейших (после Барнаула) и одновременно проблемных с точки зрения состояния коммунального хозяйства городах - Бийске и Рубцовске, а на следующем этапе к участию в проекте привлечь другие муниципальные образования, в том числе более благополучные города Славгород и Заринск.
В августе 2004 г. между КБ `Агропромкредит` и Федеральным Агентством по строительству и ЖКХ было подписано соглашение `О долгосрочном инвестиционном сотрудничестве`, в котором предполагалась совместная работа по привлечению инвестиций в модернизацию отрасли. В духе реализации достигнутых соглашений, как на региональном, так и на федеральном уровне с 1 декабря 2004 г. в Бийске - городе с 232-тысячным населением - начинает оказывать коммунальные услуги первая дочерняя структура `САУЭКа` - ОАО `Бийская коммунальная компания`.
Став крупной производственной единицей, полностью обеспечивающей город водоснабжением и канализованием сточных вод, на 70% - электроснабжением и на 20% - теплоснабжением, Бийская коммунальная компания осуществляла свою хозяйственную деятельность на условиях аренды муниципального имущества сроком 11 месяцев. При этом договоры аренды были заключены не с муниципалитетом, а с МУПами: `Водоканалом`, `Межрайонными электрическими сетями` и `Теплоэнергетическим предприятием`. 51% акций ОАО `Бийская коммунальная компания` принадлежал ОАО `САУЭК`, а 49% - названным МУПам. Формально непосредственное участие муниципалитета в этом проекте обозначалось лишь тем, что Совет директоров компании возглавлял заместитель главы администрации города.
Юридическое оформление прав осуществления хозяйственной деятельности на объектах муниципальной собственности сопряжено для инвестора с огромными рисками. В этой схеме все держится на взаимоотношениях инвестора с муниципальными властями, которые в свою очередь слишком во многом зависят от колебаний местной политической конъюнктуры. Однако в то время по-другому поступить было нельзя. Дело в том, что, являясь собственником муниципального имущества, муниципалитет не мог от своего имени заключить какие-либо договоры, тем более по долгосрочной аренде. По закону такие сделки от лица муниципалитета могут быть осуществлены лишь при условии инвентаризации и государственной регистрации на ее основе соответствующих объектов муниципальной собственности. В большинстве муниципалитетов Российской Федерации этого не сделано, прежде всего, из-за отсутствия средств на эти цели. В то же время МУПы, наделенные правом хозяйственного ведения, могли заключать договоры аренды муниципальных объектов не более чем на 11 месяцев. По этой причине в 2003-2004 гг. все коммерческие структуры вынуждены были начинать работать в муниципальном хозяйстве именно по такой схеме, надеясь в течение этого времени совместно с властями подготовить возможность заключения долгосрочных договоров аренды.
Максимально использовать этот срок пыталась и `Бийская коммунальная компания`. Прежде всего, были осуществлены крайне необходимые мероприятия по обеспечению устойчивой работы компании как по предоставлению услуг городу в зимний период, так и по подготовке к более эффективной работе в новом сезоне. В этих целях уже в декабре 2004 г. были привлечены на очень выгодных условиях кредитные ресурсы в сумме более 34 млн рублей. Это дало возможность провести организационный период (перевод 1,5 тыс. работников МУПов в новую компанию) без какой-либо социальной напряженности в предельно короткие сроки, завершить зимний сезон 2004-2005 гг. без аварий и приступить к подготовке объектов к следующему зимнему сезону.
В это же время были проведены серьезные организационные мероприятия, обеспечивающие значительное улучшение технико-экономических показателей деятельности предприятия. К примеру, внедрение системы бюджетирования способствовало рациональному управлению финансовыми потоками, как в каждом подразделении предприятия, так и в целом в компании. А сформированная на принципах коммерческой деятельности единая сбытовая служба компании содействовала увеличению собираемости платежей с 75% в первом квартале 2005 г. до 96,4% во втором квартале того же года. Именно эта работа и достигнутые в ходе ее результаты позволили убедить банк-кредитор в способности компании самостоятельно возвратить кредиты, запрашиваемые на сезонную подготовку топлива. В июне 2005 г. под заготовку топлива была открыта целевая кредитная линия почти на 55,5 млн. рублей. В результате компания смогла в течение лета заготовить запасы мазута и угля, которых хватило бы до января 2006 г. За многие годы в Алтайском крае такая операция была проведена впервые. Для Бийской коммунальной компании значение ее трудно переоценить. Во-первых, как известно, цена мазута в октябре-ноябре 2005 г. поднялась ровно в 2 раза по сравнению с летней ценой, а цена угля - на 20%. Во-вторых, раньше за топливные кредиты расплачивался краевой бюджет, выступавший гарантом таких заимствований. Бийская коммунальная компания осуществила это не только в оптимальные сроки, но и без каких-либо дотаций как из городского, так и из краевого бюджета. Т.о. ОАО `Бийская коммунальная компания` становилась самодостаточным предприятием, способным реализовывать и инвестиционные проекты.
Тем не менее, это лишь полумеры, которые давали возможность компании более устойчиво и с несколько лучшими экономическими показателями пройти зимний период 2005-2006 гг. Необходима реализация дорогостоящего инвестиционного проекта по коренной технологической модернизации основных фондов, оптимистический срок окупаемости которого в Бийске составляет 7-10 лет. В течение короткого периода компания осуществила предпроектные исследования с привлечением специалистов из Санкт-Петербурга и Алтайского технического университета, которые прояснили ситуацию. Но подготовка и реализация самого рабочего проекта возможны были лишь при условии надежных гарантий многолетней работы компании. Пока же она имела договор аренды (истекающий через 11 месяцев), а, осуществив летний ремонт и сезонную заготовку топлива, рисковала потерять свыше 50 млн рублей.
В августе 2005 г., наконец, был принят Федеральный Закон N 115-ФЗ `О концессионных соглашениях`, который обеспечивал защиту инвестора, работающего, в том числе, и в коммунальном секторе экономики. Но к заключению такого соглашения необходимо серьезно подготовиться не только инвестору, но и городу. К примеру, только одна проблема, без решения которой невозможно заключить концессионное соглашение - это инвентаризация и государственная регистрация передаваемого в концессию городского имущества. Закон сегодня исключает волюнтаризм местных чиновников при оценке имущества, однако, это большая работа и по объему, и по стоимости. По г. Бийску, как показали предварительные расчеты, эта сумма превышает 100 млн руб. Государственные учреждения, занимающиеся подобными видами работ и выдающие соответствующие документы, воспользовались этим и тут же подняли расценки. Хотя, в соответствии с законодательством, данные мероприятия должен осуществить собственник, то есть город, и за свой счет. В городском бюджете же таких средств попросту нет. Значит, в очередной раз надо придумывать в обход закона схемы финансирования за счет инвестора. А где гарантии того, что подготовленные к передаче в концессию объекты за счет одного предполагаемого инвестора не будут переданы другому? Тем более, что приведенные в порядок городские объекты становятся очень привлекательными как для чиновников, так и для депутатов. Практика годичной работы в Бийске показала, что в какой-то мере такой гарантией может стать решение городской Думы о передаче объектов в долгосрочную аренду. Это позволило бы обеим сторонам совместно подготовиться к цивилизованной форме сотрудничества на основе концессионного соглашения. Поэтому с апреля 2005 г. управляющая компания ОАО `САУЭК` стала выходить с предложениями в городскую Думу о принятии решения по долгосрочной аренде объектов коммунального хозяйства [1] .
Для проверки финансово-хозяйственной деятельности Бийской коммунальной компании была направлена комиссия городской Счетной палаты, которая не выявила нарушений. По запросам руководителей комитетов Думы были представлены итоги работы предприятия в первом полугодии 2005 г. и сравнительный анализ с 2004 г. На заседаниях четырех комиссий Думы даны полные ответы на все вопросы депутатов; кроме того, они были опубликованы в газете `Бийский рабочий`. В администрации города был согласован проект решения Думы, принятие которого позволило бы максимально контролировать процесс передачи имущества, начисления и использования арендной платы, хозяйственную деятельность предприятия.
К заседанию Думы был подготовлен предварительный план развития на 2006-2011 гг., в соответствии с которым стоимость инвестиционных вложений на этот период оценивалась в 620 млн рублей. Принципиальный подход этого плана заключался в том, что компания осуществляет работы поэтапно, заменяя ключевые объекты, участки, сетевые узлы новыми технологиями, позволяющими достичь необходимой рентабельности. Объекты должны возводиться таким образом, чтобы они могли отделимы и оставаться в собственности компании. В свою очередь, в ходе осуществления юридических процедур 49% акций компании должны были перейти от МУПов непосредственно городу, а именно городской казне.
Следует отметить, что такой подход был встречен яростным сопротивлением и неприязнью со стороны чиновников администрации - председателей комитетов по имуществу, планово-бюджетного комитета и других. К ним примкнули руководители МУПов, которые хорошо понимали, что являются лишним звеном. А на его содержание компании приходится отчислять средства, которые в свою очередь становятся дополнительным финансовым бременем в стоимости производимых услуг. Протестную акцию возглавил первый заместитель главы города, привыкший единолично распоряжаться МУПами, а в первую очередь средствами, проходящими через них. Началась активная работа среди депутатов, вплоть до распространения всевозможных слухов и сплетен в адрес руководителей компании и инвестора. Навязывалась идея дать еще один испытательный срок инвестору, который и без долгосрочного договора должен продемонстрировать свое желание вкладывать в городское хозяйство большие деньги. В условиях рыночных отношений требования не просто неприемлемые, но и нелепые. Но, к сожалению, значительной частью депутатского корпуса эти призывы были восприняты. Кроме того, стали выдвигаться требования по поводу оказания финансовой помощи по обязательствам администрации. Руководители управляющей компании и ОАО `БКК` накануне заседания Думы перевели 3 млн. рублей по указанному администрацией адресу.
На заседании городской Думы рассматривался вопрос о возможности предоставления в долгосрочную аренду ОАО `Бийская коммунальная компания` объектов городского коммунального хозяйства. Глава администрации г. Бийска отметив все заслуги компании, предложил принять положительное решение по долгосрочной аренде объектов коммунального хозяйства города. Однако председателем городской Думы вновь было предложено ограничиться одиннадцатимесячным сроком аренды, якобы для того, чтобы более убедительно продемонстрировать свое желание вложить большие средства в коммунальное хозяйство города. Правда, с предложением о заключении в дальнейшем долгосрочного договора.
Цель таких заявлений была уже очевидна: в течение еще одного года за чужой счет максимально восстановить разрушенное коммунальное хозяйство, затем, вновь сославшись на волю народных избранников, прекратить с инвестором отношения, а восстановленными объектами распорядиться уже по собственному усмотрению. Такое решение ни в коем случае не могло устраивать инвестора, о чем руководством управляющей компании было сразу же заявлено на заседании Думы.
Со стороны властей незамедлительно последовала серия провокационных действий, направленных на выдавливание ОАО `БКК` из города. 22 сентября 2005 г. городская Дума неожиданно приняла предложение администрации о создании ООО `Тепло`, учредителями которого становятся те же МУПы, которые входят в состав акционеров ОАО `БКК`. Тут же было дано разрешение на заключение с ООО `Тепло` договоров аренды объектов коммунального хозяйства города, находящихся в хозяйственном ведении данных МУПов (хотя срок действия договоров аренды с Бийской коммунальной компанией истекал через два месяца). Был осуществлен захват акционерного общества `Бийская коммунальная компания`, изъяты документы, в первую очередь финансовые, уволены и переведены в ООО `Тепло`1,5 тысячи работников. Совершая этот незаконный шаг, местная власть считала, что у нее достаточно козырей и, что хозяйство к зиме подготовлено. Необходимый запас топлива есть, а то, что это топливо чужое - мелочи.
Правда было проведено специальное совещание, опубликован официальный протокол, в котором давалась неудовлетворительная оценка работе городских властей и лично главы города Бийска, а также рекомендовано возвратить все на свои места и дать возможность ОАО `Бийская коммунальная компания` продолжить свою работу.
Глава города и председатель городской Думы проявили решительность и не выполнили рекомендации губернатора. Начался новый передел городской собственности. Надо отметить, что в Алтайском крае (так уж повелось), кто приходит к власти, тот или сам становится поставщиком топлива, или контролирует этот бизнес.
По этому поводу уместно привести лишь некоторые факты. Уже в день образования ООО `Тепло` в крайне дефицитном городском бюджете образовалась дыра в 20 млн рублей. В нарушение закона о бюджете эти деньги в качестве беспроцентного кредита были выделены ООО `Тепло`. Далее у нового предприятия образовался долг перед поставщиками в 20 млн рублей, который к концу отопительного сезона удвоился. Еще несколько десятков миллионов рублей недополучил городской бюджет в виде непоступивших налогов, платить которые в ООО `Тепло` никто не собирался.
Из рыночной экономики некоторые представители муниципальной власти освоили лишь одно действие - банкротство, причем в специфической форме.
Что касается ОАО `Бийская коммунальная компания`, то ее прямые потери составили 55 млн рублей. Непредвиденное прекращение деятельности компании влечет за собой еще около 15 млн рублей убытков как неисполненную дебиторскую задолженность.
Главное в этой истории не то, что некоторые муниципальные чиновники смогли вернуть под свой контроль финансовые потоки, проходящие через коммунальное хозяйство города, а то, что это подтверждение незыблемости безнаказанности власти. Это тем более печально осознавать сейчас, когда грядут новые национальные программы, конечной площадкой реализации которых будут все те же муниципалитеты.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать некоторые выводы о том, что
- при отсутствии адекватной законодательной базы недобросовестные муниципальные власти тормозят реформу ЖКХ;
- бизнес боится идти в эту сферу, а, следовательно, нет серьезных инвестиционных проектов, сворачиваются даже обычные кредитные операции с муниципалитетами;
- формально обозначая свои действия по продвижению реформы ЖКХ, муниципальные власти преобразуют МУПы в акционерные компании, основными собственниками которых становятся муниципальные чиновники, а их функционирование ориентировано на бюджетные средства. Эффективнее деятельность таких компаний не становится, а тарифная политика доведена до абсурда. По последним оценкам правительства, в этом кроется чуть ли не главная причина стремительного роста инфляции в начале 2006 г., в результате чего принимается решение о государственном регулировании тарифов на услуги ЖКХ. А это означает ориентацию этой отрасли, в основном, на бюджетные вливания.
Даже самый общий анализ дел в отрасли на примере одного из российских городов подтверждает то, что реформа ЖКХ за последние годы так и не сдвинулась с места. Российское жилищно-коммунальное хозяйство тормозит развитие экономики. Эффективность отрасли составляет не более 4%. Государство задолжало огромные суммы федеральным министерствам и ведомствам на содержание ЖКХ, растут долги перед энергетиками и газовиками. Даже в Москве и Санкт-Петербурге не освоены рыночные механизмы накопления средств для модернизации ЖКХ. Вопрос - кто и что поможет отрасли остается открытым.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия