Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
Грузков А. П.
начальник отдела лицензирования образовательных учреждений Управления лицензирования, аттестации и аккредитации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки,
кандидат экономических наук, доцент


Организационно-методические основы использования программно-целевого метода в территориальном управлении

Важнейшим аспектом государственного управления в России является обеспечение развития регионов, которое может быть осуществлено только на основе комплексного подхода, затрагивающего весь круг проблем, связанных с развитием экономики и социальной сферы. Наиболее широко используемым при этом методом, как показывает мировая практика, является программно-проектный, объединяющий разработку общей комплексной программы социально-экономического развития региона и входящих в нее частных проектов, направленных на решение относительно обособленных задач. В годы социалистического периода данный метод в нашей стране был господствующим и не имел альтернативы. Однако, с переходом на рыночные отношения самостоятельность регионов возросла, а опека со стороны федерального центра сократилась. Такая ситуация выявила новые, специфические черты и сформировала двойственное отношение к федеральным программам решения региональных проблем.
С одной стороны, имеющийся опыт разработки и реализации таких программ выявил их типичные недостатки, в том числе игнорирование базовых принципов результативного программного управления, размытость целей и неконкретность задач, отсутствие приоритетов и конкурсных процедур отбора программных мероприятий, отсутствие ответственности за исполнение программ и т.п. Хроническое недофинансирование программ в значительной степени является следствием, а не причиной этих недостатков. До настоящего времени ни одна федеральная программа полностью не выполнена, и это не может не породить весьма скептическое к ним отношение.
С другой стороны - сам факт включения в перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, является немалым стимулом для появления новых предложений по разработке и утверждении указанных программ. При этом учитываются как потенциальные возможности использования программных механизмов для эффективного решения региональных проблем, так и сопутствующие выгоды ресурсного, политического и иного характера.
В программировании развития `каждого региона отражаются стремления к устойчивому развитию, преодолению перекосов в триаде `человек - природа - экономика` [1]. Однако, большинство российских и зарубежных специалистов считают, что практика разработки и реализации рассматриваемых программ должны быть существенно обновлены. По нашему мнению, процесс этого обновления должен начаться с уточнения ряда принципиальных методических позиций, с упорядочения тех немногих вопросов, которые являются важными для решения проблемы в целом. К числу этих вопросов относятся:
- уточнение места программ в разработке и реализации региональной политики;
- формулирование обязательных требований к программам как к важнейшему инструменту региональной политики;
- установление предмета, целей и задач программ (в первую очередь, поддержки "точек роста" и реабилитация депрессивных территорий);
- необходимость вариантной разработки программных мероприятий в условиях ресурсной неопределенности;
- оценка программных возможностей реализации приоритетов региональной политики и обоснование целесообразности конкурсного отбора программ;
- организация контроля за ходом выполнения, результативностью и эффективностью программ;
- повышение и персонификация ответственности за реализацию программ;
- организация межпрограммной координации;
- развитие нормативно-правового обеспечения разработки и реализации программ и основных положений соответствующего федерального закона.
В общекризисных условиях продолжительного переходного периода государственная региональная политика должна соединять концептуальные решения региональных проблем и конкретные меры государственного регулирования территориального развития. При дефиците бюджетных средств и отсутствии самодостаточности населения, указанные регулятивные меры должны осуществляться по наиболее приоритетным направлениям и только в такой организационной форме, которая обеспечивает постановку конкретной цели, отбор наиболее результативных первоочередных действий, возможность контроля за использованием средств, результативностью каждого этапа и т.п. Другим словами региональная политика переходного периода в кризисных условиях может осуществляться только в программной форме, где каждый компонент политики предполагает наличие специально разработанной целевой программы.
Считается, что главным препятствием реализации государственной политики является крайне слабая финансовая база. Но не меньшей проблемой является отсутствие настоящих программных разработок по приоритетным проблемам регионов и муниципальных образований.
По нашему мнению, более существенным является не возможность получения средств из федерального бюджета, а сам факт специально организованной работы на перспективу, а также формирование вариантно обоснованного перечня конкретных действий по решению конкретных проблем.
Отсутствие программ в большинстве регионов и муниципальных образований является свидетельством отсутствия региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных ситуаций, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.п. Все это возможно реализовать только в форме программ.
В этой связи программно-целевой подход к решению региональных проблем следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики в целом, так и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения. Для этого программы должны отвечать ряду обязательных требований.
Здесь и ниже под программой как инструментом региональной политики понимается специально разработанный перечень заданий (мер, действий), ориентированных на полное или частичное решение конкретной социально-экономической проблемы регионального характера. Такой перечень может рассматриваться в качестве инструмента региональной политики только при соблюдении ряда обязательных требований (условий).
К ним относятся:
- легитимность, что предполагает разработку и реализацию программ в соответствии с действующим законодательством и исключает создание ситуаций, противоречащих этому законодательству;
- нормативность программ любого уровня (федерального, муниципального), что предполагает их утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами;
- реальность, т.е. достижимость поставленной цели, наличие соответствующих ресурсов, готовность сторон к выполнению заданий;
- вариантность, т.е. наличие нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения;
- конкретность целей и задач, которые могут быть выражены в параметрах, поддающихся учету и контролю, и по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения;
- контролируемость, т.е возможность постоянного отслеживания результативности и эффективности выполнения программных заданий;
- ответственность конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение отдельных заданий и программы в целом.
Повышение результативности и эффективности программ как инструмента региональной политики во многом зависит от предмета программного регулирования, целеполагания и постановки задач. Сейчас это одно из самых слабых звеньев разработки и реализации программ.
Предметом целевых комплексных программ должны стать конкретные приоритетные региональные проблемы, а не `регионы и их социально-экономическое развитие` (как в настоящее время). Следует отметить, что это предусматривается и главным нормативным актом, регулирующим разработку программ - "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденном правительственным постановлением N 594 от 26 июня 1995 г. (с дополнениями и уточнениями 1997 г.). В документе подчеркивается, что при отборе проблем для программной разработки и реализации на федеральном уровне должно исходить из: а) особой их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; б) сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов; в) взаимосвязанности соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.
Таким образом, принципиально установлено, что именно приоритетность проблемы делает ее предметом будущей программы, а конкретность цели определяет всю последующую процедуру разработки и утверждения программы.
Рекомендации по упорядочению целеполагания как важнейшего компонента разработки и реализации программ исходят из того, что предельно четкое и конкретное формулирование каждой из таких проблем - значит создание первичной основы всей программы.
Это позволит обеспечить поддержку "точек роста" и создаст предпосылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых (а не политически декларируемых) задач в конкретно определенные сроки. Вот почему столь важно при характеристике проблемы, претендующей на "программный статус", ответить на следующие вопросы: уникальна ли эта проблема или есть некие ее аналоги (если есть, то какие)? Почему она может быть квалифицирована как "чрезвычайная" или "особая" на общем ситуационном фоне развития региона? Каков характер данной проблемы (она отраслевая, межотраслевая, региональная, межрегиональная)? Поддается ли она вообще решению и, если да, то в какой степени? Требуется ли на стадии постановки проблемы дополнительное ее изучение, и, если да, то в каких аспектах?
Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий. Во-первых, необходимо обеспечить максимальное соответствие каждого предлагаемого мероприятия поставленной цели и только ей. Нельзя "засорять" целевую программу всеми проблемами, относящимся к "региону", "социально-экономическому развитию" и т.п., как это делается в настоящее время. Во-вторых, требуется жесткое выделение событий, фиксирующих начало и окончание выполнения каждого задания. При этом завершающее событие должно максимально соответствовать целям программы.
Поскольку программы в Российской Федерации пока еще не исходят из системного представления о критических региональных ситуациях, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования, включив сюда ограниченное число локальных депрессивных территорий, на которых отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития (прежде всего, самостоятельного выхода из депрессии), а также таких территорий, где это имеется и нужна лишь целевая поддержка будущих "точек опережающего роста". Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия. В отдельных случаях целесообразно придать соответствующим расходам статус защищенных статей бюджетов всех уровней.
Формирование такого перечня, естественно, не означало бы обязательности выделения средств федерального бюджета для решения каждой включенной в этот перечень проблемы. Однако по каждой из них могла бы появиться соответствующая программная разработка, цели которой следовало бы формулировать исходя из вышеуказанных рекомендаций. Перечень соответствующих разработок и мог бы стать информационной базой для периодического гласного отбора проблем (а, следовательно, и регионов) для приоритетного программного решения на федеральном уровне.
Существующие программы никогда не финансировались в полном объеме, что служило и поводом, и оправданием их невыполнения. В то же время недофинансирование настолько предсказуемо, что при разработке каждой программы это следовало бы учитывать как вполне вероятное условие. Для этого необходимо изменить технологию их разработки, формируя варианты достижения цели при разных объемах финансирования. Иначе говоря, целесообразно оценить, как, например, изменятся структура и набор программных заданий, их приоритетность и количественные параметры, коль скоро программа будет профинансирована на 90, 80, 50 и менее процентов. Понятно, что в каких-то исключительных ситуациях придется прибегать к простому пропорциональному сокращению всех расходов по программе, но в большинстве случаев потребуется более сложный пересмотр комплекса программных мероприятий (изменение набора и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач и т.п.). Такого рода очевидные вариации не сложны и вполне выполнимы на стадии разработки.
Важным аспектом реализации программного подхода к стратегическому управлению регионами, позволяющему повысить эффективность его использования, является конкурсный отбор программ.
В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований - решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. При отсутствии централизованной информации и общепринятой методики их сравнительной оценки и ранжирования, а также государственного интереса к их объективной оценке, российскую региональную политику вообще нельзя рассматривать как приоритетно ориентированную. Однако в случае, когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения небольших средств на реализацию однотипных мер (программ) государственной поддержки регионов, ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений по разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.
Для этого могут быть предложены следующие меры:
- разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее острых конкретных (решаемых) региональных проблем - потенциальных объектов программ;
- установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем из указанного перечня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;
- организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений о разработке, начале реализации и продолжении федеральных программ в будущем финансовом году. Отбор должен проходить гласно и открыто;
- установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год; обязательность представления в Государственную Думу материалов конкурсного отбора.
Осуществление таких предложений не представляет серьезных трудностей, а дополнительные незначительные затраты могут сразу же окупиться за счет исключения малоэффективных программ. В то же время это позволит если и не полностью, то хотя бы в определенной части (в зоне действия программ) впервые ориентировать региональную политику на конкурсно выявленные приоритеты.
Использование программного метода в обязательном порядке должно предусматривать реализацию такой функции как контроль за ходом выполнения результативностью и эффективностью программ. Рекомендуемые меры при этом исходят из того, что расходование государственно значимых бюджетных средств на разработку и реализацию программ требует контроля не только со стороны государственного заказчика за работой исполнителей, но и государственного контроля за работой самого заказчика. В настоящее время это - одно из самых слабых мест государственной системы разработки и реализации целевых программ. Действующий нормативный порядок лишь обязывает Госкомстат РФ организовать ежеквартальную статистическую отчетность о реализации утвержденных целевых программ по перечню показателей, согласованных с Минэкономики РФ. Это министерство, в свою очередь, с участием Минфина РФ, государственных заказчиков, заинтересованных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов федерации должно организовывать экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. Такие проверки иногда осуществляются, но их результаты еще ни разу не стали поводом для корректировки или "отмены" программ и, тем более, поводом для привлечения к ответственности тех, кто плохо организовал выполнение программы, нецелевым образом использовал выделенные средства и т.д. По сути дела весь современный контроль нацелен только на отслеживание фактического расхода финансовых ресурсов на утвержденные программные мероприятия.
Проконтролировать целесообразность утверждения организации исполнения целевой программы можно лишь в том случае, если корректно обозначен ожидаемый результат и правильно рассчитана цена его достижения. Региональная проблематика в связи со своей социально-экономической направленностью имеет специфику в выражении "результата" и "цены", в связи с чем разработчики программ часто вообще считают невозможным (да и ненужным) давать какие-либо определенные оценки, кроме таких, как "улучшение", "обеспечение" и т.п.
В этой связи целесообразно ввести порядок раздельной оценки эффективности и результативности программ. Т.е., с одной стороны, выявлять меру оправданности затрат, с другой то, насколько реализация программных мероприятий будет обеспечивать достижение ожидаемых результатов.
Под эффективностью региональных программ следует понимать прямую экономическую эффективность (выгодность) решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее альтернативных. Кроме того, полезно и практически возможно оценить экономическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот). Было бы полезно также оценивать эффект (или экономию) затрат в случае развития региональной ситуации без использования предложенной программы.
Результативность программы следует понимать, во-первых, как меру соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели, во-вторых, как степень приближения к последней и, в-третьих, как прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую, экологическую ситуацию в регионе, а также на определяющие ее параметры экономического развития. При оценке результативности программы по второму из этих критериев важно максимально корректно выразить качественно-количественные параметры программной цели, а в ряде случаев - и конкретизирующих ее задач. Это должны делать разработчики программ, а предлагаемые ими задания должны входить в состав любой программы, финансируемой из федерального бюджета.
Следует ввести в практику порядок, по которому экспертиза выполнения программ должна быть комплексной и не должна замыкаться только на финансовых вопросах. Главное для каждой программы - достижение результатов и обеспечение эффективности, что должно быть главным и в деятельности института экспертизы проектов целевых программ и хода их реализации.
Непосредственное руководство осуществлением программ в значительной мере обуславливается соблюдением принципа ответственности. В настоящее время никакой реальной ответственности за реализацию программ никто не несет. Оправданием неисполняемости программ всегда служит их недофинансирование. Однако, причин неисполнения программ значительно больше. Первая из них связана с включением в программы заведомо неисполнимых (из-за нехватки ресурсов) заданий, и ответственность за это лежит на тех, кто предлагает и лоббирует их утверждение. Многие задания не выполняются в связи с расходованием выделенных средств на непрограммные цели, и ответственность за это лежит на распорядителях бюджетных средств в субъектах федерации и т.д.
В этой связи рекомендуется ряд мер по обеспечению большей ответственности за разработку и реализацию программы.
Прежде всего, необходима полная персонификация всех участников разработки и реализации программ. По каждой программе должен быть составлен исчерпывающий "Перечень лиц, ответственных за разработку и реализацию программы" с указанием конкретного лица, представляющего государственного заказчика, конкретных лиц, отвечающих за выделение средств федерального бюджета на данную программу, за получение этих средств, за доведение их до исполнителей, за достижение установленных результатов на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны быть установлены меры административной и иной персональной ответственности за выполнение указанных функций.
В связи с тем, что практически все рассматриваемые программы реализуются в порядке софинансирования (федеральный, региональный и местный бюджеты, средства различных инвесторов и т.д.), целесообразно организовать наблюдательные советы из числа представителей финансирующих структур. Главной задачей этих советов могла бы стать подготовка решений, упреждающих неисполнение программ, прекращающих действие программ и т.п. Такие решения могли бы стать дополнительным стимулом к более ответственной их реализации.
Значительную роль в повышении ответственности могла бы сыграть Счетная Палата, в функции которой следовало бы включить систематический контроль за расходованием средств федерального бюджета, поступающих по различным каналам (в первую очередь, по каналам финансирования целевых программ) на территорию соответствующих субъектов федерации.
Широкое использование программного управления обусловило в последние годы необходимость соблюдения принципа организации межпрограммной координации. Федеральные программы, решающие региональные проблемы составляют лишь небольшую часть всех федеральных программ и по количеству (менее 5%) и по объему финансирования (около 6%).
В то же время почти все федеральные программы имели и имеют региональную ориентацию. Так, федеральная адресная инвестиционная программа "представляет адресные задания по строительству социально значимых объектов" в конкретных городах России. Таковы же блоки программ "Жилище", "Неотложные вопросы социальной сферы" и другие. Таким образом, на территории субъектов федерации, где реализуются программы, отнесенные к собственно региональным, одновременно и по тем же основаниям финансируются близкие по проблематике задания других программ.
В этой связи целесообразно при разработке и реализации каждой региональной программы осуществлять меры по межпрограммной координации. Для этого на стадии разработки каждой программы должны быть: (а) сформированы предложения по уточнению заданий других федеральных программ по смежным вопросам; (б) введен особый "отсылочный" блок заданий, которые имеют шанс с наибольшей эффективностью и результативностью реализоваться в составе других программ; (в) осуществлена выборка заданий других программ, которые имеют непосредственное отношение к поставленной проблеме, выполняются независимо от данной программы и для которых стоит предусмотреть лишь особые меры контроля за их результатами и использованием. В этой связи в числе программных заданий, рекомендуемых к утверждению на федеральном уровне, желательно выделить отдельные группы предложений, которые можно назвать "рекомендуемые задания для включения в состав других федеральных и межгосударственных программ" и "задания других федеральных и межгосударственных программ, выполнение которых представляет особый интерес для данной программы".
Поскольку выполнение этих рекомендаций предполагает детальное знакомство разработчиков (а впоследствии и государственного заказчика) со всем массивом реализуемых и подготовленных федеральных программ, необходимо создание соответствующего банка данных с возможностями целевого поиска интересующих позиций по этим программам.
Не менее важна межпрограммная координация и на стадии реализации программ, когда появилась бы возможность кооперации и интегрирования конкретных программных заданий.
Общие выгоды рекомендуемой межпрограммной координации определяются исключением дублирования, укрупнением ряда заданий за счет объединения ресурсов, выделенных на выполнение смежных действий, экономией затрат и выигрышем во времени. Функции межпрограммного координатора могло бы взять на себя, например, Минэкономики России или специально созданный им координационный центр. Было бы полезным проводить в период подготовки федерального бюджета на очередной год общее координационное совещание государственных заказчиков всех реализуемых федеральных программ.
Результативность и снижение затрат на разработку программ могли бы быть существенно изменены в лучшую сторону при вовлечении в процесс межпрограммной координации большого числа программ, самостоятельно разрабатываемых в субъектах федерации.
Важным методическим аспектом разработки программ является развитие нормативно-правового обеспечения данного процесса. Необходим также системный и комплексный подход. Отдельные разрозненные действия могут оказать некоторое позитивное воздействие на организацию программного регулирования территориального развития, но общий результат таких нововведений будет незначительным. Наиболее результативным следует признать пересмотр и кардинальное обновление нормативно-правовой базы разработки и реализации программ.
Учитывая, что федеральные программы являются государственными регуляторами решения наиболее острых, приоритетных проблем регионального развития, финансируемыми из государственного бюджета, целесообразно зафиксировать основные положения нормативной базы разработки и реализации программ в форме специального федерального закона. Рассмотрение подобного закона было включено в перспективные планы законотворческой деятельности Государственной Думы четыре года подряд (в 1996, 1997, 1998 и 1999 гг.), но он так и не был принят.
Рекомендуемый перечень положений проекта федерального закона "О разработке и реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем" включает:
уточнение места и роли федеральных целевых программ в общей системе государственного регулирования регионального развития;
уточнение понятия "программы" как совокупности государственно организуемых мер, способных полностью или частично решить предельно конкретную региональную проблему;
закрепление обязательности формулирования цели каждой программы в количественно выраженных параметрах, характеризующих сущность конкретной региональной проблемы;
установление порядка формирования ежегодно обновляемого перечня наиболее острых региональных проблем как потенциальных объектов программного решения (закрепление этой функции за Минфедерацией);
установление принципов, критериев и методов отбора из вышеуказанного перечня ограниченного числа проблем наиболее приоритетных, для реализации которых имеются (гарантированы) бюджетные ресурсы;
обеспечение гласности и открытости программного решения на федеральном уровне;
отбора проблем для установления порядка прохождения программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год;
закрепление условия обязательного софинансирования программ (консолидации ресурсов) со стороны федерального, регионального и местного бюджетов;
закрепление условия персонифицированной ответственности за финансирование, целевое использование финансовых средств и выполнение программных заданий;
установление общего порядка разработки и реализации программ, а также контроля за его выполнением (модернизация действующего порядка, утвержденного Правительством РФ, с учетом предыдущих рекомендаций);
закрепление единых методов оценки эффективности программ;
установление порядка межпрограммной координации, форм и методов ее организации.
Все эти рекомендации вписываются в действующую систему конституционных норм государственного регулирования социально-экономического развития и в этой связи их сведение в единый законопроект представляется вполне обоснованным.
В последнее десятилетие важной проблемой российской власти, как на федеральном, так и на местном уровнях, стало отсутствие функции долгосрочного стратегического планирования. Как следствие, в стране практически прекратилась разработка системных программных концепций развития субъектов федерации и отраслей. Недостаточное использование одного из основных инструментов власти - контроля за долгосрочным планированием развития территории, отрасли и др., приводит к тому, что горизонт планирования ограничивается несколькими годами, а сама "программа" превращается в бессистемный перечень сиюминутных бед и многочисленных мелких мероприятий по "латанию дыр". Все существующие на сегодня имитации подобных программ, особенно включающие в качестве базовой основы экспортную составляющую, фактически игнорируют то обстоятельство, что их разработка требует системного учета условий реализации и т.н. `человеческого фактора`.
Накопленный в советский период опыт и методология т.н. программно-целевого планирования регионального развития применимы лишь условно. В основе программ того времени лежал внеэкономический директивный подход. Соответственно, задача формирования принципиально нового (сбалансированного, социально-направленного), бюджета не ставилась, а социальная и экологическая направленность программ в значительной степени лишь декларировалась (например, многочисленные программы развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса и результаты их реализации).
Особый драматизм приобретает эта ситуация в районах с т.н. экстремальными условиями проживания - в сложных природно-климатических условиях, с неразвитой производственной и социальной инфраструктурой и др. Как правило, в таких регионах системообразущим началом являются природные богатства территорий - нефть, газ, уголь, полезные ископаемые. В этих условиях особенно остро стоит задача системной проработки программ, учитывающих отдаленные во времени последствия предлагаемых решений. Отсюда и требование охвата такими программами временного периода, существенно превышающего продолжительность интенсивного развития бюджетообразующих составляющих региона.
К числу регионов с экстремальными условиями проживания следует отнести (полностью или частично) такие субъекты Федерации, как Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский автономные округа, Камчатку, Сахалин, а также север Тюменской области, Красноярского края, Иркутской области. Ряд других регионов с суровыми природно-климатическими условиями (Архангельская, Мурманская области, Приморский край) могут быть отнесены к этим районам лишь частично, поскольку обладают относительно развитой производственной и социальной инфраструктурой.
Рассмотрим в связи с этим основные особенности исходного состояния субъектов планирования, условия жизни и деятельности в которых можно определить как экстремальные, и учет которых весьма важен с методической точки зрения при разработке целевых комплексных программ. В их числе следующие:
1) Экстремальные условия проживания позволяют с высокой степенью эффективности эксплуатировать только отдельные виды уникальных и остродефицитных природных богатств, в том числе пользующихся большим спросом на мировом рынке - в первую очередь, углеводородное сырье, в перспективе - разнообразные полезные ископаемые. Все остальные отрасли и сферы хозяйства в силу экстремальности условий жизнедеятельности заведомо требуют не просто повышенных, а очень высоких затрат, и являются как правило убыточными.
2) На территории проживает коренное население, основное традиционное занятие которых, как правило - оленеводство, рыболовство, охота. Эти малочисленные народности представляют огромную национальную ценность - как этническую и культурную, так и генетическую.
3) Среда обитания - относительно чиста, отличается хрупким биоценозом и удивительной красотой. Она насыщена разнообразной живностью, богатейшими местами гнездования и линьки водоплавающих птиц, обширной системой нагульных озер и рек для ценных пород рыб. Чистая красивая территория с многообразной флорой и фауной - это такое же богатство, как и подземное углеводородное сырье.
4) Сегодняшние высокие мировые цены на углеводородное сырье резко активизировали деятельность компаний по разработке и созданию необходимой инфраструктуры его добычи: трубопроводы, дороги, поселки и др.
5) Век активной, наиболее продуктивной фазы извлечения углеводородного сырья и природных ископаемых, являющихся т.н. невоспроизводимыми ресурсами недолог. И как показывает опыт, после этапа "снятия сливок", наступает естественный затяжной спад, что обусловлено как выработкой месторождений, так и переоценкой (на стадии разведки) потенциальных объемов извлекаемых запасов.
С учетом этих обстоятельств, прежде чем приступить к разработке программы социально-экономического развития, необходимо определить в рамках стратегической концепции, что будет с регионом в течение планируемого периода, а лучше - на более отдаленный период. Другими словами, необходимо определить, каким станет регион на стадии завершения или после завершения активной разработки его природных богатств.
В основу данного целеполагания можно заложить аспекты, предлагаемые Г. Григорьевым, как наиболее полно характеризующие развитие экономического потенциала региона не только для условий нормальной деятельности, но и с учетом функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций. В их числе: [2]:
- развитие промышленности;
- обеспеченность хозяйства всеми видами стратегического сырья;
- развитие сельского хозяйства;
- транспорт;
- финансовая система;
- наука и техника.
Реализация программ развития предполагает создание мощных инфраструктурных объектов - дорог, жилья, инженерных сооружений, а также реализации инновационных, информационных, образовательных и др. проектов. Должны быть приняты жесткие нормативные акты, минимизирующие экологические риски в период активного извлечения природных богатств. Должно быть предусмотрено значительное увеличение капитальных вложений в охрану окружающей среды.
По мере реализации программы (мегапроекта) представляется уникальная возможность коренной перестройки инфраструктуры населенных пунктов с учетом последних градостроительных достижений. Определенные резервы развития могут быть реализованы за счет создания системы поддержки местных промыслов - традиционных, новых, а также развития специального туризма. Наконец, должна быть разработана система целевых программ, направленная на "расшивку" наиболее проблемных и актуальных вопросов социально - экономического развития региона.
Таким образом, стратегической задачей планирования регионального развития должна стать (с учетом прошлых ошибок) увязка воедино сложнейших разнонаправленных явлений и тенденций: сохранение изначальной чистоты окружающей среды и неизбежные антропогенные воздействия промышленности; сохранение, а во многом и реабилитация национального этноса и удовлетворение потребностей страны в сырьевых ресурсах.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия