Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
Бердников П. В.
аспирант кафедры экономической теории Пятигорского государственного лингвистического университета

К вопросу о совершенствовании экономической политики в области местного самоуправления

Экономическая политика в области местного самоуправления проходит стадию совершенствования, которая началась с принятием Федерального закона N 131-ФЗ `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`.
В ходе реализации данного закона были определены новые параметры межбюджетных отношений, в соответствии с которыми межбюджетные трансферты должны стимулировать экономическое развитие муниципалитетов, способствовать обретению ими подлинной самостоятельности, а также снижать дифференцирующие различия в уровне развития муниципалитетов [1].
Годичный опыт работы в Ставропольском крае показал, что наряду с положительными сторонами, состоящими в уменьшении в ряде случаев разрыва в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, сложилась ситуация, в условиях которой ущемляются возможности и заинтересованность муниципальных образований в расширении собственной базы налогообложения и пополнения местных бюджетов. В этой связи необходимо отметить, что в зарубежной литературе при характеристике экономической сущности механизма предоставления финансовой помощи отмечается, что его функционирование призвано реализовывать две функции: выравнивающую и стимулирующую [2].
Бюджетное выравнивание имеет огромное значение для развития муниципальных образований, поскольку оно дает финансовые возможности муниципалитетам для реализации экономической политики, в результате которой в будущем может увеличиться бюджетная обеспеченность. Но если межбюджетные отношения ограничить только выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образований, то будут ущемлены интересы тех из них, которые более развиты экономически и обеспечены собственными бюджетными доходами, поскольку они будут получать меньше финансовых средств от других бюджетов, чем муниципалитеты, менее обеспеченные собственными бюджетными доходами. В итоге это ведет к `уравниловке`, что порождает иждивенческой тенденции.
В связи с этим необходимо стимулировать муниципальные образования. Причем стимулирование должно быть связано с налоговыми доходами муниципального образования, поскольку большинство налогов, которые входят в налоговые доходы муниципалитета, являются либо федеральными, либо региональными, либо представляют собой результаты специальных налоговых режимов, предусматривающих распределение налогов между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами. В этом случае муниципалитеты, осознавая свои экономические интересы, будут строить свою экономическую политику таким образом, чтобы собрать как можно больше налогов, чтобы получить больше межбюджетных трансфертов. При этом субъекты Федерации и федеральный центр также останутся в выигрыше.
Однако использование стимулирования вызывает к жизни другую проблему. Если более развитые в экономическом отношении и обеспеченные собственными бюджетными средствами муниципалитеты получат больше финансовых средств из других бюджетов, то это только увеличит дифференциацию муниципальных образований. Поэтому необходимо сочетание как бюджетного выравнивания, так и стимулирования. При этом доля межбюджетных финансовых средств, выделяемая на стимулирование, должна превышать долю средств, выделяемых на бюджетное выравнивание.
В противном случае экономическая политика приведет к иждивенчеству, поскольку муниципальным образованиям будет выгоднее получать межбюджетные трансферты.
В связи с вышесказанным экономическая политика в области местного самоуправления должна строиться таким образом, чтобы межбюджетные отношения, с одной стороны, стимулировали муниципальные образования на основе налоговой базы, а с другой стороны, давали финансовые возможности для дальнейшего развития муниципалитетов, не обладающих достаточной бюджетной обеспеченностью.
Ставропольский край был одним из первых, кто начал в 2005 году реализацию Федерального закона N131-ФЗ, пытаясь тем самым усовершенствовать экономическую политику в области местного самоуправления. Проведя анализ 10 муниципальных образований Ставропольского края, а именно Минераловодского района и городов Буденновск, Георгиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Невинномысск, Пятигорск, Ставрополь, можно охарактеризовать некоторые аспекты этого процесса в сфере местного самоуправления [3].
С целью выравнивания бюджетной обеспеченности в Ставропольском крае были сформированы два краевых фонда финансовой поддержки: а) поселений и б) муниципальных районов (городских округов) [4]. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (ст.142.1) расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя [5]. Однако данный подход, по существу, характеризует налоговую обеспеченность поселения и/или муниципального района, поскольку за основу в этом случае берутся именно налоговые доходы в расчете на одного жителя.
Правомернее было бы определять бюджетную обеспеченность исходя из всех доходов муниципалитета, за исключением безвозмездных перечислений из других бюджетов, в расчете на одного жителя. Это обусловлено тем, что может сложиться ситуация, когда муниципальное образование `А` имеет больше налоговых доходов, чем муниципалитет `Б`, но в результате получения муниципалитетом `А` меньшей суммы неналоговых доходов общая сумма его доходов (за исключением межбюджетных перечислений из других бюджетов) окажется меньшей, чем у муниципального образования `Б`. В данном случае, следуя определению Бюджетного Кодекса Российской Федерации, муниципалитет `Б` получит больше дотаций, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности, чем муниципалитет `А`. В итоге бюджетных доходов (включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) у муниципального образования `Б` станет еще больше, чем у муниципального образования `А`, следовательно, еще более увеличится дифференциация муниципалитетов, что противоречит самому процессу выравнивания.
Такая ситуация сложилась в Ставропольском крае как в 2004 г. (т. е. до реализации закона N131-ФЗ), так и в 2005 г. (т. е. в ходе реализации закона 131-ФЗ). Так, в 2004 г. налоговые доходы в г. Лермонтов составили 2809,11 руб. на человека, а в г. Георгиевск - 3134,16 руб. Причем первый муниципалитет собрал больше неналоговых доходов, чем второй, в результате чего бюджетная обеспеченность в этих городах составила соответственно 3927,86 руб. и 3813,15 руб. Получив больше дотаций, г. Лермонтов по бюджетной обеспеченности стал обгонять г. Георгиевск не в 1,03 раза, а в 1,32 раза.
В 2005 г. в Минераловодском районе налоговые доходы в расчете на одного жителя составляли 2114,47 руб., а в г. Ессентуки - 2089,54 руб. Но поскольку в Ессентуках было больше неналоговых доходов, чем у Минераловодского района, то бюджетная обеспеченность (т.е. сумма доходов за исключением безвозмездных перечислений из других бюджетов) в расчете на одного жителя составила, соответственно, 3341,55 руб. и 2706,22 руб. В г. Ессентуки дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составили 1323,37 руб. в расчете на одного жителя, а в Минераловодском районе - соответственно 213,07 руб. В итоге разница между этими муниципалитетами возросла с 1,23 до 1,6 раза.
Другая проблема реализации закона N 131-ФЗ состоит в том, что дотации, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности, не выполняют своей функции ни с точки зрения налоговой обеспеченности, ни с позиции бюджетной обеспеченности. Например, в 2004 г. г. Буденновск, у которого налоговые доходы были собраны в сумме 1806,50 руб. на одного жителя, вообще не получил дотаций на выравнивание. Налоговые же доходы г. Лермонтов составили 2809,11 руб. в расчете на одного жителя, однако данное муниципальное образование получило дотаций в расчете на одного жителя на общую сумму 1372,78 руб. В итоге разница между городами Лермонтов и Буденновск по данному показателю возросла с 1,56 до 2,31 раза.
В 2005 г. в г. Пятигорске налоговые доходы исчислялись в 1806,36 руб. в расчете на одного жителя, а в г. Невинномысске -в 1771,15 руб. В то же время, в результате того, что дотации были выделены соответственно в сумме 563,65 и 1771,15 руб. в расчете на одного жителя, дифференциация по налоговой обеспеченности увеличилась с 1,02 раз до 1,11 раз.
Аналогичная ситуация сложилась и с бюджетной обеспеченностью муниципалитетов. В 2004 г. в г. Георгиевск бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя составила 3813,15 руб., а в г. Кисловодск - 3029,25. Однако Кисловодск не получил дотации на выравнивание, а Георгиевск получил - в сумме 211,12. В результате дифференциация в бюджетной обеспеченности между данными муниципальными образованиями увеличилась с 1,26 до 1,33 раз.
В 2005 году в г. Ессентуки бюджетная обеспеченность на одного жителя составила 3341,55 руб., а в г. Буденновск - 3019,57 руб. Данными муниципальными образованиями были получены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя на сумму 1323,37 руб. и 1,39 руб. соответственно. Следовательно, дифференциация между городами Ессентуки и Буденновск возросла с 1,11 раз до 1,54 раз, т.е. на 38,74%.
Еще одна проблема состоит в том, что муниципалитеты, имеющие меньшую бюджетную или налоговую обеспеченность, в результате выравнивания обгоняют по этим показателям муниципалитеты, которые до распределения дотаций имели более высокий уровень бюджетной или налоговой обеспеченности. Так, в 2004 г. среди 10 муниципальных образований в Ставропольском крае по налоговым доходам г. Лермонтов занимал 6-е место, а в результате выравнивания он стал занимать 2-е место. Кроме того, до выравнивания города района занимали следующие места: Ессентуки - 2-е, Железноводск - 5-е, Невинномысск - 1-е , Пятигорск - 3-е, а после выравнивания - соответственно, 3-е, 6-е, 2 -е и 5-е места. По бюджетной обеспеченности Минераловодский район занимал 10-е место, г. Георгиевск - 5-е место, г. Лермонтов - 3-е место, а после выплаты дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности места разделились следующим образом: 9-е, 4-е и 1-е соответственно. В то же время г. Буденновск занимал 9-е место, г. Ессентуки - 2-е, г. Невинномысск - 1-е, Пятигорск - 4-е, а после проведения выравнивания 10-е, 3-е, 2-е и 5-е места соответственно.
В 2005 г. среди этих же десяти муниципальных образований по налоговым доходам г. Лермонтов занимал 10-е место, г. Железноводск - 7-е , г. Ессентуки - 4-е, г. Георгиевск - 9-е места. В результате выравнивания данные муниципальные образования заняли 2-е, 5-е, 1-е и 8-е места. По бюджетной обеспеченности Минераловодский район вышел на 5-е место, Буденновск - на 3-е, Невинномысск - на 4-е, а после выплаты дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - на 9-е, 8-е и 5-е места соответственно.
Решение данной проблемы особенно важно, поскольку в соответствии со ст.138 п. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа), с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности (с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района или городского округа, имеющего до распределения указанных дотаций более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности). Тем не менее дотации, направленные на выравнивание, в ряде случаев снижают разрыв в бюджетной и налоговой обеспеченности между отдельными муниципалитетами.
Таким образом, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выплаченные до реализации Федерального закона N 131-ФЗ, а также во время его реализации, часто не выполняют выравнивающей функции. В связи с этим экономическая политика должна строиться так, чтобы муниципальные образования в результате выравнивания не обгоняли по бюджетной обеспеченности муниципалитеты, имеющие до распределения дотаций более высокий уровень бюджетной и налоговой обеспеченности. При этом они должны основываться на бюджетной обеспеченности, а не на налоговой.
Как уже отмечалось, межбюджетные отношения должны выполнять не только выравнивающую, но и стимулирующую функции. Для этих целей образовывается Краевой Фонд реформирования муниципальных образований. Однако, в соответствии со ст.12 п.1 Закона Ставропольского края `О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае` N 117-кз от 31 декабря 2004 г., формирование данного фонда не обязательно, он только `может быть образован` [4]. Следовательно, может сложиться ситуация, когда в результате решения вышестоящих органов краевой фонд реформирования муниципалитетов не будет сформирован, что повлечет сдерживание экономического развития муниципалитетов и противоречит самому смыслу реформы местного самоуправления.
В соответствии с п. 3 ст.12 Закона Ставропольского края N 117-кз `средства краевого фонда реформирования муниципальных финансов предоставляются муниципальным образованиям Ставропольского края в форме субсидий` [4]. Как указывалось ранее, стимулирование межбюджетных трансфертов должно быть связано с налоговыми доходами муниципального образования. Однако субсидии не выполняли стимулирующей функции как до начала реформы местного самоуправления (в 2004 г.), так и после нее (в 2005 г.), поскольку в ряде случаев муниципалитеты, собравшие меньше налогов, получили больше субсидий. В частности, в 2004 г. из десяти муниципальных образований Ставропольского края г. Невинномысск собрал больше всех налоговых доходов, а именно 3742,57 руб. на одного жителя и получил субсидий на сумму 336,35 руб. на одного жителя. В то же время городам Лермонтов, Ессентуки, Пятигорск и Железноводск были выделены еще большие суммы субсидий в расчете на одного жителя (559,47 руб., 496,09 руб., 421,37 руб., 346,87 руб.), несмотря на то, что налоговые доходы у данных муниципальных образований составили в расчете на одного жителя, соответственно, 2809,11 руб. , 3262,29 руб. , 3242,02 руб. и 2944,58 руб.
В 2005 г. Ставрополь по налоговым доходам занимал 1-е место среди десяти муниципалитетов (2611,32 руб. на одного жителя), но получил субсидий меньше, чем другие муниципальные образования, а именно 120,43 руб. на одного жителя. Георгиевск собрал налоговых доходов на сумму 1250,33 руб. на одного жителя, а Железноводск - 1421,71 руб., однако субсидии были распределены следующим образом: Георгиевск получил 599,13 руб. на одного жителя; Железноводск - 545,72 руб.
В результате складывается ситуация, когда уровень налоговых доходов отдельных муниципальных образований с учетом субсидий превышает уровень налоговых доходов с учетом соответствующих межбюджетных трансфертов иного муниципалитета, который до распределения данных субсидий имел более высокий уровень доходов. Так, в 2005 г. муниципалитет, занимающий по налоговым доходам последнее место, после получения субсидий стал первым по налоговой обеспеченности с учетом субсидий. Причем по данной проблеме ситуация в 2004 г. была намного лучше, чем в 2005 г., поскольку до реализации закона N 131-ФЗ в результате выплаты субсидий только два муниципалитета изменили свое место в уровне налоговой обеспеченности с учетом указанных межбюджетных трансфертов, а в 2005 г. - уже восемь.
Необходимо отметить тот факт, что в 2005 г. доля субсидий, которая должна была быть направлена на стимулирование муниципальных образований, в общей сумме безвозмездных перечислений из других бюджетов оказалась меньше, чем доля дотаций, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности. В результате муниципалитетам выгоднее получать дотации на выравнивание, чем субсидии, что негативно сказывается на стимулировании. Кроме того, по нашему мнению, на стимулирование муниципальных образований должны быть направлены не только субсидии, но и безвозмездные перечисления из других бюджетов. Если данное условие не будет выполнено, то может сложиться ситуация, когда муниципалитет, получивший больше налоговых доходов и тем самым субсидий, получит меньше безвозмездных перечислений из других бюджетов, чем другое муниципальное образование. В итоге ему могут перечислить меньше межбюджетных трансфертов за минусом дотаций на выравнивание, чем муниципалитету, собравшему меньше налогов.
Данное обстоятельство негативно сказывается на стимулирующей роли безвозмездных перечислений. В Ставропольском крае в 2004 и в 2005 гг. безвозмездные трансферты за минусом дотаций на выравнивание не выполняли стимулирующей функции. Так, в 2004 г. налоговые доходы на одного жителя Невинномысска составляли 3442, 57 руб., в то время как безвозмездные перечисления из других бюджетов - 1210,73 руб. на одного жителя. При этом города Ессентуки, Ставрополь, Железноводск, Лермонтов, Кисловодск собрали налоги, соответственно, в размере 3262, 29 руб., 2597,42 руб., 2944, 58 руб., 2809, 11 руб., 2466, 16 руб. на одного жителя. Собрав налоговых доходов меньше, чем г. Невинномысск, эти муниципальные образования получили больше межбюджетных трансфертов за минусом дотаций на выравнивание, а именно - 1461, 3 руб., 1419,19 руб., 1365,31 руб., 1299,68 руб., 1246,66 руб. на одного жителя соответственно. В 2005 г. налоговые доходы Ставрополя составили 2611, 32 руб., а доходы г. Лермонтова - 1228, 32 руб. на одного жителя. Между тем Лермонтов получил межбюджетные трансферты (за минусом дотаций на выравнивание) в размере 4644, 69 руб. на одного жителя, что на 1801, 3 руб. или в 1,63 раза больше, чем у Ставрополя. Отсюда следует, что безвозмездные перечисления из других бюджетов не стимулируют развитие муниципальных образований.
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что реализация Федерального закона N 131-ФЗ `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` не привела в 2005 г. к каким-либо существенным изменениям в межбюджетных отношениях. Как и в 2004 г., дотации на выравнивание часто не выполняют своей основной функции так же, как и субсидии, и остальные бюджетные трансферты.
Таким образом, необходима такая форма реализации экономической политики, при которой межбюджетные трансферты выполняли бы выравнивающую и стимулирующую функции, что требует дальнейшего совершенствования законодательных основ.


Литература
1. Прозоров Г. Политический сигнал обществу // Ставропольская правда. - 2005. - 6 декабря.
2. Ma J. Intergovernmental Fiscal Transfers in Nine Countries/ Lessons for Developing Countries // Policy Research Working Paper, 1997. #1822, P. 56.
3. Анализ проведен автором по следующим источникам: Отчет об исполнении бюджета Ставропольского края за 12 месяцев 2004 г. в разрезе муниципальных образований; Отчет об исполнении бюджета Ставропольского края за 12 месяцев 2004 г. в разрезе муниципальных образований [Электронный ресурс]: http://www.mfsk.ru/budget/sk/.
Административно-территориальное устройство края на начало 2004 г. Административно-территориальное устройство края на начало 2005 г. [Электронный ресурс].:www.stavropol.ru/srv/kraykomstat
4. Закон Ставропольского края `О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае` N 117-КЗ от 31 декабря 2004. Ст.7,8 [Электронный ресурс].:http://www.dumask.ru/legislation/regional/zakony/2004
5. Бюджетный Кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс].:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=58252;div=LAW;mb=LAW

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия