Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1 (5), 2003
ВОЕННАЯ ЭКОНОМИКА
Кныш В. А.
заведующий кафедрой менеджмента Северо-Западного государственного заочного технического университета (г. Санкт-Петербург),
доктор экономических наук, профессор


УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОБОРОННЫМ ЗАКАЗОМ В УСЛОВИЯХ РЕГУЛИРУЕМОГО РЫНКА

Государственные заказы являются важнейшим инструментом макроэкономического регулирования. Центральное место среди них по объемам закупок в России занимает государственный оборонный заказ (ГОЗ).
Когда говорят о проблемах совершенствования технической составляющей военной безопасности страны, на первый план, как правило, выдвигают проблемы, связанные с финансированием именно оборонного заказа. Своевременное и достаточное финансирование военных закупок, действительно, является ключевым моментом поддержания высокой боеспособности Вооруженных сил и одновременно одним из средств обеспечения конкурентоспособности на рынках военных услуг. Однако было бы ошибкой качество технического оснащения военной организации государства сводить исключительно к объемам денежных средств, выделяемых на оборонный заказ.
В рыночных условиях на военную экономику, как и на любые другие области хозяйственной деятельности, распространяется известное из экономической теории положение о редкости ресурсов и неограниченности потребностей. Это означает, что закупки по ГОЗ должны опираться на принцип оптимального сочетания желаемого и возможного. Не меньшее значение, чем величина выделяемых на оборонные заказы средств, приобретает проблема их эффективного использования.
В организации закупок продукции и услуг (работ) для удовлетворения государственных нужд, в том числе для обеспечения национальной безопасности, как в фокусе сходятся интересы властных структур, частного и государственного бизнеса. При низкой эффективности использования бюджетных ассигнований, расточительстве при заключении государственных контрактов возникают и обоснованная критика закупочных органов, действующих на рынках от имени государства. Разумеется, связано это и с дефицитом информации, затрудняющим госзаказчикам рациональный экономический выбор. Оперирующие в "турбулентной" рыночной среде государственные заказчики часто не в состоянии принимать верные решения из-за отсутствия у них достоверных данных о реальных возможностях того или иного поставщика, о качестве предлагаемых им товаров и реальных ценах на них.
Определенные предпосылки для снижения рыночной неопределенности создает конкурсное размещение госзаказов. Однако сам по себе конкурс еще не гарантирует экономическую эффективность сделок, заключаемых государственными агентами. Назрела проблема внедрения методов "точной настройки" конкурсного механизма.
Точно такие же или подобные проблемы существуют практически во всех развитых странах. Их решение, как показывает и зарубежный опыт, требует совершенствования федеральной контрактной системы (ФКС), повышения качества нормативно-правового регулирования отношений между государственным заказчиком и поставщиком (головным исполнителем, генеральным подрядчиком).
В настоящее время Правительство РФ осуществляет реструктуризацию системы государственных органов, которые на профессиональной основе осуществляют закупки продукции и предоставляют научно-технические услуги в интересах национальной обороны. Важно при этом, чтобы наряду с устранением избытка таких органов, государственные заказчики начали бы осваивать и современные методы эффективной работы на открытых и закрытых рынках.
Одним из средств, позволяющих федеральным закупочным органам повысить качество управления государственными заказами, является использование ими элементов маркетинга.
Маркетинговый инструментарий - хорошо зарекомендовавшее себя на практике средство, позволяющее хозяйствующим субъектам принимать рациональные решения в конкурентной среде. Значение маркетинга возрастает в трансформирующейся экономике, поскольку процессы становления рыночных институтов усиливают степень неопределенности и коммерческого риска и имеют специфические черты, не характерные для стабильных экономик.
Многие оперирующие на государственном рынке фирмы используют маркетинговые методы однако не столько для повышения конкурентоспособности выпускаемой ими продукции, сколько как средство лоббирования, "продавливания" выгодных им решений. Для борьбы с подобного рода проявлениями псевдомаркетинга у недобросовестных предпринимательских структур, к тому же агрессивно навязывающих себя в качестве исполнителей госзаказов, заказчик может и должен применять стратегию встречного маркетинга.
Необходимость в применении госзаказчиком маркетинговых методов предопределена теми тенденциями, которые в начале XXI века формируют новый облик мировой экономической системы: движением к информационной экономике, "сетевизацией" бизнеса, развитием экономической активности государства. Государство вынуждено приспосабливаться к новой для себя ситуации, при которой основными "игроками" на мировом экономическом поле становятся не отдельные страны, а ТНК и интеграционные альянсы. Постепенно уходит в прошлое представление о государстве, как о "спортивном судье", который "стоит над схваткой" и лишь регулирует правила рыночной игры. Современное государство само превращается в глобального предпринимателя. В основе его эффективного, с экономической точки зрения, поведения лежат те же принципы, которыми руководствуются обычные хозяйствующие субъекты. В этой связи использование маркетинга государственными агентами на внешних и внутренних рынках становится их важнейшей задачей.
Глобализация рынков и тотальная информатизация общества превращают экономическую и маркетинговую информацию в производительный ресурс. Умение анализировать факторы окружающей среды и прогнозировать развитие социально-экономической ситуации становятся важным конкурентным преимуществом любого хозяйствующего субъекта. Отсутствие такого умения неизбежно ведет к убыткам или упущенной выгоде. Вместе с тем, в новой экономике обостряется проблема информационной асимметрии - одного из главных "изъянов" рыночного механизма. Характерным его проявлением становится неполнота информации и на рынках госзаказов, снижающая эффективность использования государственных финансовых средств. При этом экономическая теория не дает иных рекомендаций для борьбы с явлением информационной асимметрии кроме усиления регулирующей роли государства, в том числе путем формирования информационной инфраструктуры рынка и развития прозрачных отношений между государством и бизнесом.
В связи с расширением интеграционных процессов в мире наблюдается тенденция к либерализации национальных рынков госзаказов. В 1993 г. был создан единый европейский рынок госзаказов, представляющий собой часть общего экономического пространства стран ЕС. Статистика 90-х гг. свидетельствует, что объем государственных закупок, включая инвестиции и текущие закупки (в т.ч. военные расходы и заказы госпредприятий), составляет примерно 15-20 % ВВП стран-участниц ЕС. Сегодня уже не вызывает сомнений, что создание европейского рынка госзаказов усилило конкурентную борьбу за их получение и привело к взаимному выигрышу для продавцов и покупателей в средне- и долгосрочном плане. Но выигрыш госзаказчиков становится возможным лишь при условии овладения ими маркетинговой методологией анализа окружающей бизнес-среды и выработки на этой основе рациональных решений.
Законодательство Российской Федерации предусматривает, что размещение заказов государственные заказчики должны осуществлять на основе торгов, конкурсов, аукционов. Этот подход необходим и для оборонных заказов. Допускается неконкурсное размещение государственных заказов, если объективные обстоятельства (монополизм производителя, секретность или срочность работ) не позволяют провести конкурс. Организации, занимающие доминирующее положение на товарном рынке (отраслевые монополисты), не вправе отказаться от заключения государственного контракта на продукцию, если размещение заказа не влечет за собой убытков от ее производства.
Подразумевается, что посредством конкурса госзаказчик должен найти поставщика (разработчика), который может поставить требуемые товары за минимальную цену и способен удовлетворить другие требования госзаказчика (обеспечить соответствующее качество продукции, соблюсти сроки поставки и т.д.). Однако в нормативно-правовых актах, регламентирующих порядок проведения конкурса, способы оценки и сопоставления предложений конкурсантов, критерии выявления победителя и другие важные моменты конкурсного отбора, определены лишь в общих чертах. Конкурс, при котором победитель устанавливается простым вскрытием конвертов с заявленной ценой контракта или, например, путем запроса котировок, может быть эффективным лишь при наличии многочисленных претендентов.
При заказах технически сложной, наукоемкой продукции, размещении дорогостоящих проектов конкурируют, как правило, всего несколько реальных поставщиков (разработчиков), что непосредственно сказывается на проведении конкурса, начиная от составления конкурсной документации и заканчивая использованием соответствующих методик для выявления победителя. Главной проблемой для заказчика становится определение реальной цены контракта, выявление возможностей того или иного поставщика (производителя), правильное экономико-юридическое оформление условий контракта.
Разработка и реализация ГОЗ осуществляется на основе общих принципов, устанавливаемых для государственных заказчиков Федеральных целевых программ. Государственными заказчиками по ГОЗ кроме Министерства обороны являются другие федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем составе войска и вооруженные формирования. В процессе реализации ГОЗ возникает многоярусное рыночное взаимодействие множества предприятий и организаций. При выполнении долгосрочных контрактов, связанных с разработкой сложных и дорогостоящих технических систем, реализацией крупных проектов, образуются своеобразные рыночные сети, где роль "фокусной" фирмы играют головные исполнители заказа (генеральные подрядчики). Возникающие при этом сетевые взаимодействия требуют от заказчика применения современных форм управления заказом с использованием моделей сетевого маркетинга.
В качестве примера успешного функционирования системы государственных заказов можно привести опыт США. Государственный рынок США, по оценкам международных экспертов ООН и ВТО, представляет собой огромный, предельно сложный и в то же время наиболее управляемый механизм, по сравнению с механизмами рынков других стран-членов ВТО. О масштабах государственного рынка США свидетельствуют следующие данные. Из 131,5 млн. человек трудоспособного населения США 15-16,5 млн. чел. (11,5-12,5 %) прямо или косвенно заняты в "контрактной индустрии" - выполнении заказов для государственных нужд. Непосредственно организацией управления федеральными контрактами занимается около 100 тыс. правительственных "контрактных чиновников" и около 400 тыс. специалистов-управленцев по федеральным заказам в фирмах, университетах и других организациях-подрядчиках. В качестве исполнителей заказов государства по поставкам товаров гражданского и военного назначения выступают 220-240 тыс. корпораций. В конце 90-х гг. 22-25 тыс. компаний выполняли функции главных (головных) подрядчиков военных ведомств США. Ежегодно через рынок госзаказов государственные нужды США в текущем потреблении и инвестициях удовлетворяются с помощью множества федеральных контрактов на сумму 600-700 млрд. долл. Более 60 министерств и ведомств США выполняют функции государственных заказчиков.
Американские экономисты утверждают, что ни одна сфера деятельности государства не подвержена столь детальному экономико-правовому регулированию в США, как ФКС и связанные с ней сферы. Осуществленная в середине 90-х гг. реформа ФКС США была направлена на придание еще большего значения "экономии и эффективности". Американский госзаказчик обязан исследовать и прогнозировать рыночную конъюнктуру, оценивать динамику статистических показателей на рынках труда, капиталов и материалов, должен анализировать уровень менеджмента корпорации-исполнителя, давать экономическую оценку условиям поставок, осуществлять анализ цены или издержек производства в зависимости от типа заключаемого контракта. Значительное место в американском государственном контракте занимают условия, регламентирующие порядок приобретения головным исполнителем сырья, материалов, инструментов, оборудования. Это связано с тем, что экономически эффективное использование выделяемых государственному заказчику бюджетных ассигнований обеспечивается путем оптимизации планирования и размещения государственных заказов и организации контроля за их выполнением.
Отдельный госзаказчик в рыночной среде во многом ведет себя как обычная организация-покупатель.
Можно выделить следующие основные особенности федерального заказчика по его месту и роли в экономическом процессе:
- миссия госзаказчика состоит в создании общественных благ и устранении отрицательных экстерналий преимущественно путем реализации федеральных целевых программ;
- в сфере товарного обращения госзаказчик выполняет посреднические функции между бизнесом и домашними хозяйствами, а закупаемую на рынках продукцию передает целевым потребителям;
- деятельность госзаказчика регламентируется законами и нормативно-правовыми актами ФКС, а при принятии решений доминирует принцип коллективной ответственности;
- федеральные заказчики функционируют в виде отдельных структурных подразделений министерств и ведомств, в состав которых входят специально обученные госслужащие ("контрактные чиновники");
- при формировании проектов программ закупок госзаказчик использует принцип целевого планирования, реализация которого требует глубокого знания потребностей, относящихся к компетенции данного заказчика, умения дать им стоимостную оценку;
- финансирование закупок общественных товаров осуществляется за счет госбюджета, что обуславливает зависимость объема и структуры закупок от величины государственных доходов и расходов;
- бюджетное финансирование разрывает прямую связь между конечными результатами деятельности "контрактных чиновников" и их заработной платой, что с позиций мотивации является уязвимым местом механизма госзакупок.
Внедрение функций маркетинга в систему управления ГОЗ исходит из предпосылки, согласно которой переход от централизованно-управляемой экономики к рыночной существенно изменяет место и роль госзаказа в экономической системе.
В плановой экономике при заказах серийно выпускаемой продукции и создании новой техники основным показателем считался показатель целевой эффективности, а в качестве основного ограничительного фактора выступал научно-технический потенциал разработчика и производственный потенциал изготовителя продукции. Финансовая сторона проблемы считалась второстепенной.
В условиях рынка ситуация кардинально меняется. Принцип целевой эффективности, определявшийся политической целесообразностью и соображениями глобального противостояния, уступил место принципу экономической эффективности. Цели госзаказчиков не только стали зависимыми от величины государственных доходов, но и в значительной степени начали определяться ими.
Существенным образом изменилась мотивация поставщиков. Предприятия оборонного комплекса, ранее закрепленные за конкретными заказчиками, перестали быть административно зависимыми от них. Даже государственные унитарные предприятия сами вырабатывают свою производственную стратегию, определяют номенклатуру продукции и целесообразные объемы ее выпуска, формируют ценовую политику.
Длительное снижение объема государственных заказов (за 90-е гг. примерно в 6 раз), технологическая отсталость, изношенность основных фондов и отсутствие реальных инвестиций привели многие предприятия, работавшие на госзаказ, на грань банкротства. Поскольку таким предприятиям создать свою нишу на конкурентном рынке весьма сложно, они любыми путями стремятся получить государственный заказ для поддержания производства. С другой стороны, неограниченная свобода предпринимательства породила множество "виртуальных", потенциально несостоятельных посредников, рассматривающих получение госзаказа не более чем удобный и быстрый способ обогащения.
В создавшихся условиях госзаказчику достаточно сложно выявлять неэффективных поставщиков и разработчиков. Закупочные органы не в состоянии определять привычными для них методами ожидаемую стоимость проектов с учетом цен, инфляции и иных факторов риска.
Задача снижения коммерческого и научно-технического риска при такой институциональной среде решается только с помощью маркетинговых исследований, которые позволяют госзаказчику обеспечить рациональное сужение области возможных вариантов действий, отсекая экономически неэффективные, возникающие, как показывает практика, даже при конкурсном размещении заказов. (Разумеется, маркетинговые исследования, как и сам конкурс, имеют смысл, если его победитель не известен госзаказчику заранее).
В рыночной экономике сами контрактные отношения между заказчиком и поставщиком имеют несколько иное содержание по сравнению с договорами, заключавшимися между ними в плановой экономике.
Устранение жесткого вертикального руководства промышленностью со стороны министерств и прямого финансирования предприятий означает, что финасово-экономическая деятельность госзаказчика по договорам (госконтрактам) превращается из пассивной функции контроля калькуляций издержек изготовляемой продукции в активную функцию управления ценой (стоимостью) контракта. Цена закупаемого госзаказчиком товара может рассматриваться в качестве маркетинговой переменной, элемента маркетинга заказчика.
Если в условиях централизованно-управляемой экономики при заключении договора на поставку продукции госзаказчик осуществлял лишь оценку обоснованности использования поставщиками прейскурантных (планово-условных) цен, то в рыночной экономике перед ним возникает качественно иная задача оценки уровня и динамики рыночных цен на конкурентных рынках и выбора оптимальных моделей контрактных цен. Таким образом, задача проверки обоснованности цен трансформируется в гораздо более сложную задачу финансового анализа и прогнозирования.
Отдельной функцией управления заказами является технический контроль качества продукции. В условиях рынка значение технического контроля со стороны представителей заказчика не теряет своего значения. Однако способы и объекты контроля должны соответствовать новым нормами и стандартам, предусматривающим внедрение на предприятиях систем качества, их сертификацию и лицензирование как гарантии высокого технического уровня исполнения заказов. Качество выполнения заказа приобретает для госзаказчика смысл другой маркетинговой переменной.
Такими же переменными становятся место размещения заказа (закупки товара) и продвижение его на рынок государственных заказов. "Размещение" связано с возможными вариантами кооперации, транспортировки, страхования и другими элементами, определяющими топологию выбора. "Продвижение" характеризует способ оповещения о предмете и условиях конкурса, задает характер требований к участникам предварительного отбора или прямых переговоров, определяет содержание конкурсной документации, состав и порядок работы конкурсной комиссии, способы оценки и сопоставления заявок, иные процедуры по выявлению победителя конкурса или неконкурсного размещения заказов.
В результате формируется специфический маркетинг-микс государственного заказчика - совокупность управляемых им факторов, оптимизирующих варианты размещения заказа и трансакционные издержки заказчика.
Маркетинговая деятельность государственного заказчика направлена на решение следующих основных задач:
1) оптимизацию и, при необходимости, гибкую корректировку планов поставок и НИОКР, исходя из реальных финансовых возможностей и потребностей целевых потребителей;
2) выявление, анализ и прогнозирование факторов внешней среды госзаказчика: уровня инфляции, ожидаемого объема финансирования заказов, состояния отрасли;
3) комплексное исследование рынка предприятий и организаций, выпускающих (разрабатывающих) интересующую заказчика продукцию, формирование системы каталогизации продукции;
4) всесторонний анализ предприятий и организаций, с которыми заказчик может сотрудничать как с головными исполнителями (головными поставщиками), оценка уровня их технологий и менеджмента;
5) осуществление экономически эффективной политики конкурсного и неконкурсного размещения заказов;
6) формирование комплекса маркетинга (маркетингового микса) заказчика, позволяющего разрабатывать оптимальные для того или иного случая условия контракта и способы оценки заявок;
7) выработка эффективной ценовой политики заказчика с ориентацией не на бухгалтерские издержки, а на рыночные цены комплектующих, материалов, услуг;
8) осуществление коммуникаций, направленных на формирование конкурентного рынка производителей заказываемой продукции;
9) продвижение заказов на рынок разработчиков и производителей, стимулирование их участия в открытых конкурсах;
10) совершенствование работы представителей государственного заказчика на предприятиях и в организациях промышленности с применением маркетинговых принципов.
Для выполнения данных задач в заказывающем органе создается служба маркетинга. Появление такой службы преобразует ориентированную на административное управление госзаказами "товарную" структуру существующих отделов и управлений заказов, специализирующихся по видам изделий, в смешанный тип организации, обладающий большей функциональной гибкостью, адаптированной к ведению договорной работы в условиях рынка.
В целом, маркетинговый подход к управлению государственными заказами создает необходимые предпосылки для формирования эффективного механизма, позволяющего исследовать, выявлять и устранять причины, вызывающие расхождение ожидаемых и фактических результатов при выполнении государственных заказов. Этот механизм смещает акценты с технического контроля разработок и производства продукции на их финансовый контроль и анализ, экономико-юридическую проработку заказчиком контрактных соглашений.
Перспективным направлением маркетинговой деятельности государственного заказчика можно считать использование технологий маркетинга для восстановления утраченных связей на экономическом пространстве стран СНГ, необходимость которого все ощутимее в связи с усилением тенденций к региональной интеграции.


Литература
1. Закон РФ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 6.05.1999 г.
2. Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 78.04.1997 г. N305.
3. Афанасьева Н.В. Прокьюремент в системе государственного регулирования предпринимательства. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001.
4. Бляхман Л.С., Кротов М.И. Россия и Содружество Независимых Государств: уроки первого десятилетия. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 2001.
5. Браверман А.А. Маркетинг в российской экономике переходного периода: методология и практика. - М.: Экономика, 1997.
6. Клинова М.В. Государственное предпринимательство в странах Европейского сообщества. - М.: Наука, 1988.
7. Кныш В.А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами. - СПб.: Изд-во СПбГПУ, 2003.
8. Кныш В.А. Маркетинг как рыночный институт смешанной экономики //Вестник СПбГУ. Сер. "Экономика". - Вып.4. - 2002. - С.169-175.
9. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. РАН. -1994. - N 7. - С.35-45.
10. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. - М.:Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
11. США: Федеральная контрактная система и экономика: Механизм регулирования / В.А. Федорович, А.П. Патрон, В.П. Заварухин. - М.: Наука, 2002.
12. Улыбышева Е.Н. Либерализация рынков государственных заказов в ЕС. // Мировая экономика и международные отношения. - 1995. - N 12. - С.126-132.
13. Экономическая политика России: федеральный и региональный аспекты / Под ред. Ф.Ф. Рыбакова, Г.Е. Алпатова - СПб.: ОЦЭиМ, 2002.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия