Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (26), 2008
К РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПЦИИ И ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Табачникас Б. И.
профессор кафедры прикладной экономики
Российского государственного педагогического
университета им. А.И. Герцена,
доктор экономических наук


Государственные корпорации – «за» и «против»
В статье рассматриваются положительные и отрицательные стороны создания госкорпораций. Обосновывается необходимость путем уточнения правовой и институциональной базы их функционирования укрепить и расширить их функции как эффективных носителей решения государственных стратегических задач

В 2007 г. ускорился процесс создания нового, непредусмотренного Гражданским кодексом, типа организаций – государственных корпораций (ГК). Уже начали функционировать ГК «Роснанотех», «Олимпстрой», «Агентство по страхованию вкладов». «Ростехнологии», «Росатом», «Фонд реформирования ЖКХ». Проектируется создание «Объединенной авиастроительной корпорации» и «Объединенной судостроительной корпорации», ГК «Госавтодор», «Государственной корпорации по организации воздушного движения в Российской Федерации». Предполагается также создание корпораций в сфере рыболовства, жилищного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения, распределения этилового спирта.
Рост числа таких организаций, расширение сферы их влияния представляет собой принципиально новое явление, которое влияет на сложившиеся представления о формах организации управления и отношениях собственности, определяет общее направление вектора социально-экономического развития страны. Остановимся на этих проблемах подробнее.
Начнем с самого термина «Государственная корпорация» и организационно-правовой формы «новых» ГК.
До настоящего времени в экономической теории и законодательных документах не сложилось единообразной трактовки термина «корпорация». Так, по мнению П. Степанова, сам «термин «корпорация» происходит от латинского выражения «corpus habere», обозначающего права юридической личности». Такие права стали признаваться за частными союзами в Римской империи, начиная со 160-х годов н.э *. На основе сказанного можно предположить, что термин «корпорация» изначально является синонимом термина «юридическое лицо».
С. Чернышев отмечает существование нескольких подходов к определению термина корпорация, утверждая, что «первое значение слова корпорация – конкретный тип юридического лица, переводимый калькой с английского «corporation» *. Второе значение слова корпорация – профессиональное объединение. Такого рода объединения были широко распространены в средние века (корпорация кожевенников, суконщиков, золотых дел мастеров и пр.). Третье значение слова «корпорация» – некое зеркальное отражение или возобновление, возрождение этого исторического феномена на новой основе. Таким образом, со ссылкой на Д. Гелбрейта, подводит итог С. Чернышев, «современная корпорация – это определенная группа лиц, профессионально занимающихся выработкой и принятием управленческих решений, обладающая в этом качестве самосознанием и шаг за шагом употребляющая развитые современные технологии принятия решений» *.
Таким образом, экономическая история показывает, что термин «корпорация» прошел несколько этапов в своем развитии. Если раньше он рассматривался как аналог профессионального союза (объединения по профессиональному признаку), то к настоящему времени его содержание трансформировалось в характеристику типа хозяйствующего субъекта.
Зарубежный и отечественный опыт, анализ законодательства в области регулирования организационно-правовых форм деятельности организаций в условиях рыночной экономики дают основание выделить три основных признака корпорации: во-первых, статус юридического лица, во-вторых, совместное участие группы лиц в ее деятельности, в принятии управленческих решений и их реализации, а также в собственности и доходах организации, в- третьих, определенная профессиональная или отраслевая целевая направленность этой деятельности. Чаще всего корпорации организуются в форме акционерного общества.
Рассмотрим с точки зрения этих критериев правовую форму создаваемых ГК. Их институциональной основой служит федеральный закон «О внесении дополнения в федеральный закон «О некоммерческих организациях» *, а также утверждаемые отдельно законы о создании каждой новой госкорпорации *. Основные положения первого (базового) закона заключаются в следующем.
1. Государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления управленческих или иных общественно-полезных функций.
2. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
3. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
4. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.
5. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
6. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
7. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса РФ.
К этому надо добавить, что все законы о новых ГК освобождают эти организации от действия закона о банкротстве, предусматривают назначение руководящих органов корпорации (Генерального директора, Наблюдательного совета, Правления) президентом или правительствам Российской Федерации.
Следует заметить, что, наряду с приведенной выше характеристикой правового положения ГК, в ряде законов даются видоизмененные определения его юридического статуса. Так, например, «Нанотехнология» – это «государственная корпорация, созданная Российской Федерацией», а «Олимпстрой» – «юридическое лицо, созданное Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации». Нетрудно заметить, что первое определение представляет собой тавтологию. В отличие от него, вторая дефиниция «присваивает» государственной корпорации ранг особой организационно-правовой формы. В то же время, в этих определениях не упоминается, что ГК являются некоммерческими организациями.
Уже первый пункт базового закона, указывающий на отсутствие членства в организации, дает основание утверждать, что вновь создаваемые корпорации не соответствуют общепринятому представлению о корпорации как объединении капиталов и лиц, участвующих в собственности и доходах компании. Аморфность рассматриваемых определений становится очевидной также и потому, что государственные «Объединенная авиастроительная корпорация» и «Объединенная судостроительная корпорация» создаются в форме открытых акционерных обществ, а «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» является государственным федеральным унитарным предприятием.
Не настаивая на отказе от применения для обозначения рассматриваемых структур термина «государственная корпорация», считаем, что в данном случае имеется в виду не традиционная корпорация, а новый тип организации, обладающей широкой автономией, создаваемой государством для решения ключевых социально-экономических, финансовых и научно-технических проблем и заполнения пробелов, порождаемых так называемыми «провалами рынка». Об этом свидетельствует и зарубежный опыт.
Создание правительствами на базе государственной собственности специализированных структур (госкорпораций, государственных компаний, публичных компаний) с целью решения крупных социально-экономических задач, требующих государственного вмешательства, имело и имеет место во многих, как развитых, так и развивающихся странах. Хорошо известны, созданные по инициативе президента США Рузвельта, государственные корпорации, сыгравшие решающую роль в преодолении последствий экономического кризиса тридцатых годов прошлого века.
Не менее интересен опыт Японии, где государственное участие в строительстве, эксплуатации и содержания (СЭС) дорог прошло весь жизненный цикл – от создания в первой половине 1950-х годов системы источников специального финансирования дорожных работ до приватизации в 2005 г. четырех государственных корпораций в связи с выполнением возложенной на них миссии. По японскому пути пошли Корея, Индонезия, Малайзия и некоторые другие страны. Правительство канадской провинции Британская Колумбия определяет свои государственные корпорации как «отдельные юридические лица, находящиеся в полной собственности правительства и нацеленные на решение стоящих перед правительством задач» *.
Из этих примеров следует, что зарубежные ГК – это «форпосты» государства на ключевых направлениях социально-экономического развития. Как правило, они реорганизуются в акционерные компании и приватизируются после достижения целей, ради которых они создавались.
Знакомство с утвержденными и проектируемыми законами о новых российских госкорпорациях позволяют сделать вывод, что по существу они представляют собой своеобразные агентства, которым передаются государственные средства, предназначенные для выполнения строго определенных функций в области инновационной деятельности, («Роснанотех», «Ростехнологии»), реализации крупномасштабных многопрофильных проектов («Олимпстрой»), финансово-кредитной и иной деятельности («Агентство по страхованию вкладов»), а наиболее точно отражает их организационно-правовую форму название «Государственное автономное учреждение».
Существуют два диаметрально противоположных мнения по вопросу о том, какие тенденции социально- экономического развития характеризует процесс создания и расширения зоны действия государственных корпораций. *
Широко распространена точка зрения, что этот процесс означает усиление роли государства как хозяйствующего субъекта, сокращение частного сектора, монополизацию производства, свертывание рыночных отношений, деприватизацию, национализацию, возвращение к советской отраслевой системе управления. Многие оценивают это направление со знаком «плюс», утверждают, что масштабная перестройка экономического уклада, главную роль в котором будут играть госкорпорации позволит сосредоточить финансовые ресурсы на решении ключевых стратегических социально-экономических задач и явится мощным стимулом повышения эффективности производства, а ГК представляют собой своеобразную «руку государства», предотвращающую разрушительные последствия действия законов рынка.
Не менее широко распространено мнение, что создание ГК, как формы усиления государственного вмешательства в экономику, чревато отрицательными последствиями. Его сторонники справедливо напоминают о подтвержденной историческим опытом низкой эффективности так называемого государственного предпринимательства, преимуществах рыночной экономики и всесилии «невидимой руки рынка»
Совершенно иначе трактуют рассматриваемый процесс экономисты, утверждающие, что превращение государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с преобладающей долей государственного капитала в государственные корпорации – это ни что иное, как приватизация или разгосударствление собственности, превращение государственной собственности в частную *. Более того, из этого делается вывод, что создание ГК имеет целью личное обогащение его топ-менеджмента – назначаемых правительством президента (генерального директора), утверждаемых правительством членов наблюдательного совета и правления государственных корпорации,
По нашему мнению, большинство перечисленных выше оценок экономической природы ГК и долгосрочных последствий их деятельности содержат «рациональные зерна», но, как правило, являются односторонними, а в ряде случаев, политизированными и экстремальными. Пестрота целей и задач новых ГК не позволяет давать единообразную, универсальную оценку этому феномену. Рассмотрим отдельные утверждения сторонников и противников ГК подробнее.
Спорным является, в первую очередь, вопрос о характере собственности на имущество ГК.
Содержащиеся в законах о госкорпорациях положения о том, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, не означает, как это считают некоторые экономисты, что эта собственность является частной. Она является государственной не только «по происхождению, но и по характеру присвоения результатов ее использования Они могут быть направлены только на достижение установленных государством целей. Государство определяет направления, порядок и условия инвестирования временно свободных средств корпораций, а также предельный размер инвестируемых временно свободных средств корпорации. Представляемый в правительство ежегодный отчет корпорации о деятельности за прошедший отчетный период включает годовую финансовую (бухгалтерскую) отчетность, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности за отчетный период, отчет о результатах мониторинга. Работники государственной корпорации не имеют не только вещных, но и никаких иных прав на ее имущество. На госкорпорации распространяются все общие формы контроля, такие, как контроль со стороны Счетной палаты, налоговых и других надзорных органов.
Но признать государственную природу собственности государственной корпорации, значит ответить «нет» на вопрос, который задают некоторые экономисты *, означает ли создание ГК, что «власть не доверяет государству». Государственные корпорации являются государственными собственниками, а их руководящие органы – полномочными представителями государства.
Представляется, что невозможно однозначно ответить и на ключевой вопрос – о целесообразности существования и перспективах госкорпораций.
Не вызывает сомнения полезность ГК, решающих задачи, с которыми частный сектор заниматься пока не может (например, «Государственной корпорации по организации воздушного движения в Российской Федерации» и «Автодор»). Успешно выполняется функция государственной защиты банковских вкладов ГК «Агентство по страхованию вкладов». Конкретная, ограниченная по времени, требующая централизованного руководства и максимальной концентрации ресурсов цель – «осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта» поставлена перед ГК «Олимпстрой».
Представляются вполне оправданными цели создания «Нанотехнологии», призванной обеспечить технологический прорыв, преодолеть отставание в одной из самых перспективных отраслей науки – «содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии». Решить эти задачи раздробленными усилиями академических и отраслевых институтов, предприятий и их объединений, за счет разных источников финансирования без единого руководящего, располагающего достаточными денежными средствами центра практически невозможно.
Названные новые корпорации не ограничивают конкуренцию и не вытесняют частный бизнес. Они выступают в качестве заказчиков проектных, научно-исследовательских, строительных и других работ, выполняемых профильными, конкурирующими друг с другом организациями разных форм собственности *, и лишь в виде исключения занимаются самостоятельной предпринимательской деятельностью.
Само собой разумеется, что здесь, как и в любых структурах, распределяющих денежные потоки, сохраняются возможности оппортунистического поведения – в форме «откатов», взяток и т.п. Но эти возможности порождены не спецификой правового положения госкорпорации, а общими причинами, порождающими коррупцию, борьба с которой является задачей правоохранительных органов.
В то же время, вполне оправданы опасения, относящиеся к последствиям создания некоторых других ГК. Так, например не ясны преимущества Фонда реформирования ЖКХ, за которым закрепляются функции, представляющие собой прерогативу региональных и муниципальных органов управления. Нельзя не согласиться с авторами, которые настаивают на развитии рыночных отношений в этой сфере и финансировании выполнения жилищно-коммунальных услуг на конкурсной основе коммерческими организациями. Явно «государственно-монополистическую» тенденцию характеризует создание «Ростехнологий», которая поглотила все вертолетные заводы, крупнейшего в мире производителя титана — «ВСМПО-Ависма», национализация АвтоВАЗа и предприятий спецметаллургии. «Росатом» вывел из рыночной сферы всю гражданскую атомную энергетику, а авиастроительные и станкостроительные корпорации – ряд эффективных предприятий этих отраслей. Их создание можно оправдать как временную меру, направленную на решение неотложных задач – например, «спасение»» неконкурентоспособного «Автоваза», необходимостью объединить научно-технический потенциал гражданской и военной атомной энергетики и т. п. Поэтому перспективой большинства новых ГК является их функционирование до достижения поставленных перед ними целей с последующей ликвидацией, акционированием и возможной приватизацией.
Из изложенных выше соображений следует, что нельзя категорически выступать «за» или «против» госкорпораций. Но не вызывает сомнения необходимость уточнить и откорректировать их институциональную основу (организационно-правовую форму и характер собственности), дифференцированно определить перспективы разных по целям и задачам корпораций, используя при этом весь арсенал средств антимонопольного и антикоррупционного законодательства.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия