Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (26), 2008
К РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПЦИИ И ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Патрушев Д. Н.
вице-президент Внешторгбанка,
кандидат экономических наук


Концессионные отношения в инфраструктурных отраслях как форма их государственного регулирования
В работе рассматриваются проблемы формирования концессионных отношений в инфраструктурных отраслях как форма реализации государственной промышленной политики. Анализируется зарубежная практика концессионных соглашений в области энергоснабжения, газоснабжения. Показана необходимость и целесообразность использования концессий в рамках таких естественных монополий как РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром», что позволит ввести элементы конкуренции в ранее монопольные сферы государственной экономики

В последнее десятилетие происходит бурное вторжение концессионных отношений в сферы экономической и социальной инфраструктуры многих стран мира, причем это наблюдается как в промышленно развитых странах, так и в государствах с так называемой переходной экономикой, а также в развивающихся странах. Этот процесс означает, что современное государство существенно меняет стратегические направления и формы своего участия в экономике и общественной жизни, а именно:
– взят курс на массированное привлечение предпринимательского и финансового потенциала частного сектора к развитию сфер экономики, ранее составлявших безраздельную монополию публичной власти и государства;
– государство разгрузило себя от части публично-властных функций, считая возможным доверить их реализацию частному сектору. Тем самым оно получило возможность уделять должное внимание новым специфическим функциям, возникшим перед социальным государством в эпоху глобализации общественной жизни, новых достижений НТП, угроз всеобщему миру;
– привлечение частного сектора на основе и в рамках так называемого делегированного управления, позволяет заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный сектор значительной части финансовых рисков и расходов на осуществление таких функций дает существенную экономию бюджетных средств;
– состязательный порядок отбора участников партнерских отношений с государством позволяет ввести элементы конкуренции в ранее монопольные сферы государственной экономики, тем самым, повышая качественные стандарты.
Путем привлечения частного менеджерского корпуса, имеющего серьезный опыт в предпринимательском искусстве и рыночных отношениях, к реализации отдельных экономических и социальных функций государство способно преодолеть и, как показывает практика, преодолевает хроническую неэффективность многих объектов инфраструктуры, составляющих государственную и муниципальную собственность.
Наконец, непременный, жесткий контроль публичной власти над концессионной деятельностью ее частных партнеров позволяет обеспечить социальные приоритеты делегированного управления и, тем самым, сохранить ответственность государства перед обществом за удовлетворение его жизненно важных интересов и потребностей.
Экономическая и социальная инфраструктура является одной из наиболее широких сфер использования концессионной формы привлечения частного капитала. Под инфраструктурными обычно понимаются отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных, обслуживающих сферу основного, материального производства. Государственные и муниципальные учреждения, ответственные за управление подобными инфраструктурными объектами, традиционно именуются публичными службами. В отечественной практике основная их часть обычно характеризуется как учреждения (предприятия) общественных услуг, хотя юридически российским правом они не выделяются.
Материальную основу публичных служб образует имущество общего пользования (назначения), которое в силу своей потребительской природы не может принадлежать никому в отдельности, а является общим достоянием. Подобное имущество изымается из торгового оборота, либо участвует в нем ограниченно, а использование его подчинено нескольким основополагающим принципам:
– все члены общества, независимо от социального статуса, имеют право на получение общественных услуг;
– публичные службы не могут дискриминировать своих клиентов, потребителей, получателей услуг;
– публичные службы должны функционировать непрерывно;
– деятельность публичной службы должна отвечать общественному, публичному интересу, как он формулируется в конкретный исторический момент.
Во исполнение этих общественных императивов публичные службы и их функционирование всегда и повсеместно находились в руках представителей общества в лице государства и других публично-правовых образований (субъектов федерации, муниципалитетов и т.п.). Более того, общественные услуги осуществлялись этими образованиями монопольно. Правда, современная практика приватизации знает примеры передачи в частнопредпринимательский сектор отдельных сфер общественных услуг, но в большинстве стран принцип монополии публичной службы остается нерушимым.
Объекты государственной и муниципальной собственности, либо виды деятельности с использованием таких объектов, объединяемые термином «публичная служба», многочисленны и многообразны. В международной концессионной теории и практике к ним принято относить инфраструктурные объекты в сферах транспорта, электроснабжения, водоснабжения, наружного освещения городов и поселков, телекоммуникаций, индустрии досуга и туризма, почтовых услуг, благоустройства населенных пунктов, образования, обороны, охраны границ, безопасности, правосудия и т.д. Именно они становятся типичными объектами инфраструктурных концессий. Предоставляя их в концессионное пользование частным лицам, государство тем самым временно уступает концессионерам часть монопольных прав и обязанностей в сфере общественных услуг. Приобретаемые таким образом концессионные права имеют статус исключительных прав, призванных защитить их обладателей от конкуренции, предотвратить появление на рынке альтернативных публичных служб, что чревато снижением качества или удорожанием общественных услуг.
Необходимость повышения экономической эффективности при непременном сохранении социальной направленности этих служб – главный критерий передачи таких объектов в концессионное пользование. С учетом этого критерия в первую очередь можно назвать естественные монополии: электро-, газо-, тепло- и водоснабжение, трубопроводный, железнодорожный транспорт, дороги, почтовая связь и некоторые другие отрасли инфраструктуры. С одной стороны, у этих отраслей сильно выражены признаки публичной службы (общественных услуг), с другой – к ним неприменимы инструменты общественных конкурентных рынков.
Как показывает концессионная практика за рубежом, заключение концессионных соглашений внутри этих отраслей осуществляется в разных условиях. Если часть отрасли (группы объектов или виды деятельности) лишена перспектив конкуренции и обречена на монопольное существование, то другая часть объектов и видов деятельности может функционировать с использованием элементов конкуренции. Так в энергоснабжении концессия приносит наибольший эффект в сфере распределения (передачи) электроэнергии, тогда как в сфере производства и рыночного сбыта электроэнергии возможно участие нескольких конкурирующих субъектов. Соответственно дифференцируется и газоснабжение: трубопроводы, компрессорные и распределительные станции – оптимальные концессионные объекты, тогда как принадлежность к ним производства газа и его розничной продажи в этом отношении не столь очевидны ввиду принципиальной возможности конкуренции в этих сферах. На железнодорожном транспорте концессионной является путейская инфраструктура: рельсовое хозяйство, вокзалы, контрольно-сигнальные системы и т.д. Что касается вагонного транспорта, обслуживания пассажиро-, грузопотоков, дорожного сервиса, то они тоже могут быть организованы на конкурентных началах.
Концессионирование могло бы стать органичной частью реформы «РАО ЕЭС», Газпрома, МПС и других естественных монополий, а также ЖКХ. Прежде всего, необходимо выделить отрасли и объекты инфраструктуры, которые по разным причинам не могут функционировать в режиме конкуренции и перевести их, насколько это возможно, на государственно-частные партнерские отношения в форме концессий.
Характеризуя в целом конкурентные преимущества естественно-монопольной концессии, зарубежная концессионная теория говорит, что концессии позволят заменить конкуренцию на рынке (невозможную в данном случае по определению) конкурентной борьбой за рынок, которая достигается посредством конкурсно-аукционного порядка отбора концессионера естественной монополии.
Понятие концессионного соглашения в сфере инфраструктуры в целом основывается на общем понятии концессии как договора, в соответствии с которым концедент (государство или иное публично-правовое образование) на временной и возмездной основе предоставляет концессионеру (частному лицу) право пользования государственной и муниципальной собственностью, либо право осуществления определенного вида деятельности, монополия на которую принадлежит концеденту. Один из центральных вопросов концессионных соглашений – распределение рисков между сторонами. Оно во многом определяет не только конструкцию договора, но и целесообразность или нецелесообразность самого его существования.
Ценность концессионного соглашения для государства состоит, прежде всего, в том, что концессия позволяет переложить на частную сторону финансовое бремя или часть бремени по содержанию публичной службы, а, следовательно, и соответствующие риски. При распределении рисков следует руководствоваться теоретическим положением, согласно которому разного рода риски должна принимать на себя сторона договора, лучше приспособленная к риску данной разновидности и располагающая лучшими возможностями контроля над ним и противодействия ему. Что касается, в частности, концессионера, то в каждом конкретном концессионном соглашении должны быть прежде всего определены возможные затраты, являющиеся «внешними», т.е. органически не вытекающие из природы концессионера. Это затраты, связанные с политическими рисками, в том числе с изменением законодательств и с наступлением обстоятельств непреодолимой силы. Внутренней природе концессионера соответствуют лишь затраты, связанные с его коммерческими рисками и только они могут возлагаться на концессионера. Но концедент вправе принять на себя часть предпринимательских рисков концессионера, которые в данном случае являются экзогенными (т.е. внешними) по отношению к самому концеденту. В целом для инфраструктурных концессий характерна более высокая, чем для других разновидностей концессий степень участия концедента в разделе рисков с концессионером.
Есть у инфраструктурных концессий и некоторые собственные, специфические черты, отличающие их от других концессий. Одна из главных связана с тем, что конечный продукт деятельности концессионера –продукция и услуги – призван удовлетворить потребности непосредственно третьих лиц – потребителей, клиентов, получателей услуг, которые в обычном, традиционном порядке удовлетворяются специализированными государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и службами. Отсюда очень высокая, присущая только инфраструктурным концессиям, степень отождествления прав и обязанностей концессионера с публичными функциями государства или муниципального образования, особенно в сфере ЖКХ, городских инженерных сетей, транспорта общественного назначения и тому подобных сферах, где наиболее полно проявляется практика упомянутого «делегированного управления».
Удовлетворению потребностей широких категорий третьих лиц, не являющихся стороной концессионного договора, но зависимых от условий такого договора, подчинена деятельность концессионера. Это деятельность по удовлетворению публичного, общественного интереса, гарантом, контролером и арбитром которого непременно должен оставаться концедент. Предоставляя свои функции концессионеру, концедент тем самым подчиняет последнего целям и интересам публичного интереса, обязательно сохраняя за собой роль гаранта, контролера и арбитра удовлетворения такого интереса. И даже в тех немногих случаях, когда публичная служба или естественная монополия приватизирована, государство постоянно плотно контролирует ее, добиваясь обеспечения, прежде всего, целей публичного интереса.
Необходимость подчинять деятельность концессионера целям публичного интереса обусловливает особую природу концессионного соглашения, которая отличается от природы гражданского договора. В инфраструктурных концессиях, как правило, присутствуют отношения, условия, элементы публично-правовой (административной) природы. Обычно они предусматривают право концедента в одностороннем порядке изменять условия концессионного соглашения, выносить предупреждения концессионеру, штрафовать его, принимать концедентом на себя исполнение обязанностей концессионера за его счет и с использованием оборудования последнего в случае нарушения им принципа непрерывности публичной службы или иных принципов, односторонне расторгать соглашение без вмешательства суда при условии, что основанием для такого решения послужили претензии третьих лиц – клиентов публичной службы. Такие односторонние права концедента призваны не допустить произвольного прекращения концессионером предоставления услуг, в частности, по водо-, электро-, газо- и теплоснабжению, обеспечению населения транспортом общественного назначения, другими жизненно необходимыми услугами.
Располагая подобными односторонними правами, концедент обязан в то же время руководствоваться основополагающим принципом эквивалентно-возмездных отношений, на которых основан и гражданско-предпринимательский договор, а именно принципом финансовой сбалансированности концессионного соглашения. В данном случае он означает, что если концессионер выполняет должным образом условия соглашения, односторонне измененные концедентом, то концедент обязан возместить ему дополнительные затраты, возникшие в связи с выполнением таких односторонне измененных условий, а также упущенную выгоду концессионера. На практике случаи одностороннего изменения концедентом условий соглашения обычно ограничиваются возникновением непредвиденных обстоятельств, препятствующих нормальному функционированию публичной службы.
Определенную компенсирующую роль для концессионера играют исключительные права, гарантирующие ему стабильный и свободный от конкуренции рынок сбыта, в том числе за счет государственных и муниципальных потребителей продукции или услуг, позволяющие обременять публичными сервитутами частное землевладение, требовать в отдельных случаях экспроприации собственности в публичных интересах, либо в интересах «публичной службы». Концессионер может оспорить некоторые действия концедента в судебном порядке.
Инфраструктурные концессии условно делятся на две основные разновидности: транспортные (дорожные) и «коммунальные» в сфере городского и муниципального хозяйства. У первых исключительные права концессионера чаще возникают в силу естественной монополии и объекта концессии (железные дороги, трубопроводный транспорт, метро, крупные автомагистрали и т.п.), у вторых – в силу законодательной монополии (государственной или локальной, местной). Для тех и других характерны договоры нескольких видов: «чистые концессии» (классической разновидности); договоры арендной разновидности; соглашения типа «ВОТ» (строительство – управление – передача); контракты на текущее управление государственными или муниципальными предприятиями и службами (операционный контракт), инвестиционные договоры о финансовом оздоровлении (санации) предприятий, и некоторые другие.
Они различаются не только по своему предмету, (характеру представляемых концессионеру прав и природе концессионного объекта), по соотношению публично- и частноправовых элементов соглашения. Различаются они и по способу распределения рисков между сторонами соглашения. Так, согласно контрактам на текущее управление предприятиями, доход от деятельности концессионного предприятия поступает конценденту, который выделяет долю дохода концессионеру-управляющему в зависимости от результатов такой деятельности. Таким образом, часть рисков по управлению государственным и муниципальным предприятием перекладывается с концендента на концессионера. Но значительный риск по-прежнему лежит на конценденте, доход которого тоже зависит от результатов управления.
По концессионным договорам арендных разновидностей концендент свободен от каких-либо выплат концессионеру. Поскольку доход последнего безраздельно принадлежит ему одному, то и риски по текущему управлению концессионным объектом целиком принимает на себя концессионер. За ним сохраняются обязанности по инвестированию объекта и, следовательно, на нем лежат инвестиционные риски. Наконец, концессии классической разновидности, собственно концессии, а также «ВОТ» и «оздоровительные» концессии (с целью санирования предприятия) предусматривают полную ответственность концессионера и, соответственно, несение им всех рисков как за операционную деятельность – текущее управление, так и инвестирование проекта.
Концессионная практика знает различные способы страхования рисков сторон соглашения (управленческих, инвестиционных, экологических и др.). Так, в качестве гарантии обязательств концессионера перед концедентом нередко практикуется обеспечительный взнос концессионера (performance bond), за счет средств которого компенсируется непоступление платежей концессионера на запланированные работы или иные операции, его выплат по социальному обеспечению работников, а также налагаемые на концессионера штрафы. Средства обеспечительного взноса, израсходованные на эти цели, должны быть восстановлены концессионером до первоначальной величины взноса не позднее срока, указанного в соглашении. При добросовестном исполнении концессионером своих обязательств обеспечительный взнос возвращается концессионеру по истечении срока действия соглашения или ранее, если это предусмотрено в соглашении.
Финансово-экономическая основа преобладающей части инфраструктурных концессий в принципе схожа. Возмещение затрат концессионера на содержание концессионного объекта и доходы концессионера осуществляются за счет третьих лиц – заказчиков, потребителей, услугополучателей и других клиентов публичной службы. Среди них могут быть и государственные, и муниципальные потребители – это предприятия, учреждения, службы, выступающие в роли клиентуры концессионера (но не в роли концедента). В зависимости от условий соглашения концессионер может быть либо розничным поставщиком услуг конечным потребителям, либо поставлять их оптом специализированной государственной организации, которая затем предоставляет их потребителям в розницу. В этом последнем случае оплату услуг концессионера принимает на себя государственная организация, взимающая абонентскую или иную плату с конечных получателей услуг.
Безусловно, центральным вопросом инфраструктурных концессий являются цены и тарифы на продукцию и услуги, поставляемые концессионером своим клиентам. Когда речь идет о естественных монополиях, регулирование цен и тарифов, включая порядок их пересмотра, осуществляется на основе законодательства о таких монополиях. В изъятие из общего законодательства концедент может предоставлять концессионеру право в определенных, установленных в концессионном соглашении пределах, самостоятельно устанавливать цены и тарифы на услуги с учетом региональных и иных факторов, влияющих на деятельность концессионера. Поскольку публичная служба обязана работать по социально приемлемым ценовым и тарифным условиям, концедент может обязать концессионера либо удерживать свои цены и тарифы на уровне цен и тарифов за аналогичные услуги, предоставляемые государственными (муниципальными) предприятиями, либо дифференцировать свои цены и тарифы для разных категорий населения или обслуживаемых регионов, либо комбинировать различные тарифные и ценовые проблемы, добиваясь рентабельности концессионной деятельности. Во всех случаях, когда концессионер несет издержки, связанные с социальной политикой концедента, последний обязан возместить концессионеру такие издержки.
Концессионное соглашение обычно дает концессионеру право применять во внесудебном порядке определенные санкции к клиентам, не исполняющим своих обязанностей по отношению к публичной службе или нарушающим право пользования услугами. Это – функции «делегированного управления». К ним относятся штрафы, предупреждения, прекращение оказания услуг в строго индивидуальном порядке.
Практически все инфраструктурные концессии, представляя собой конкурсные инвестиционные проекты, а также их разновидности, такие как «ВОТ» и разного рода инвестиционные контракты на строительство инфраструктурных объектов, осуществляются в рамках проектного финансирования. Многие инфраструктурные концессионные проекты выполняются на компенсационной основе, когда затраты концессионера постепенно компенсируются за счет всей или части продукции и услуг, производимых на построенном концессионном объекте. По контракту типа «ВОТ» концессионер получает право не только на строительство концессионного инфраструктурного объекта, но и на управление (хозяйственную эксплуатацию) построенным объектом в течение периода, необходимого для возмещения затрат концессионера и получения им оговоренной в соглашении прибыли. После чего объект передается в собственность концедента.
Концессии в области инфраструктуры представляют собой правовые механизмы передачи государством (центральные, муниципальные, региональные власти) в управление частному бизнесу объектов экономической и социальной инфраструктуры, при этом возмещение издержек концессионера осуществляется как за счет взимания платежей с населения, так и за счет государственных субсидий.
Развитие концессий в области инфраструктуры имеет длительную историю развития. Еще в Римской империи мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, рынки и бани.
В XIX веке с помощью концессионных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и многие другие инфраструктурные комплексы. Однако к середине прошлого столетия, в силу ряда причин, роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась.
Новый импульс развития инфраструктурные концессии получили только в 1990-х годах на волне всеобщего сокращения роли государства в экономике и распространения теорий о большей эффективности исполнения ряда государственных функций частными компаниями. С помощью концессионных механизмов в частные руки стали передаваться преимущественно те объекты, которые государство было не готово приватизировать, но которыми оно не способно управлять эффективно.
Кроме того, концессии стали широко использоваться для создания объектов, на строительство которых не хватало бюджетных средств.
Определенное развитие получила также практика передачи концессионеру некоторых государственных функций.
С экономической точки зрения, различие концессий в области недропользования и инфраструктуры состоит в том, что если первые, в основном используются в качестве механизма изъятия государством природной ренты, то основной функцией вторых является привлечение частного капитала и управленческого опыта к созданию и управлению экономической инфраструктурой государства.
Схемы финансирования концессий в области инфраструктуры чрезвычайно разнообразны. Можно выделить два крайних варианта: первый – все издержки концессионера покрываются за счет взимания платы за услуги с населения; второй – все издержки концессионера полностью покрываются за счет государственных субсидий. Однако, как правило, оба метода финансирования сочетаются в той или иной пропорции.
При этом следует учитывать, что в большинстве случаев тарифы на услуги, предоставляемые концессионером, жестко регулируются концедентом. Таким образом, при заключении концессионного соглашения государство фактически решает вопрос о том, в какой степени оно готово переложить расходы по содержанию того или иного объекта инфраструктуры на население, а в какой нести их самостоятельно.
Наиболее адекватным представляется разделение инфраструктурных концессий на две большие группы: концессии, объектом которых являются материальные имущественные комплексы, и концессии, объектом которых является осуществление определенной деятельности, не связанной с имущественными комплексами.
Ниже рассмотрены некоторые из данных разновидностей инфраструктурных концессий. Одной из самых распространенных разновидностей концессии в области инфраструктуры является механизм ВОТ (Build, Operate, Transfer). Данный механизм предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента.
ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.
С использованием механизмов ВОТ был построен ряд электростанций в Турции, Индии, Таиланде и Вьетнаме, системы водоснабжения в Аргентине и Чили, автострады в Южной Корее и Малайзии, аэропорты в Египте, Греции, Канаде, США. Все это – далеко не полный перечень стран, широко использовавших данный инструмент для создания систем инфраструктуры.
Также широко используется схема ROT (Rehabilitate, Own, Transfer). Данный механизм предполагает передачу существующего объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей и ограничении его некоторых прав по отношению к объекту с последующей передачей объекта государству или без таковой.
Смысл такой концессионной формы, как контракт на управление состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, в управление передается государственное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого института.
В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия или учреждения, а также собственник имущественного комплекса. Таким образом, происходит в чистом виде передача управленческих функций государства концессионеру.
Использование концессий в современной России применительно к естественным монополиям носит пока единичный характер и, практически не получило развития в отраслях топливно-энергетического комплекса, хотя переход к этой форме регулирования естественных монополий представляется весьма перспективным.


Литература
1. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления //Закон. – 2007 (февраль).
2. Варнавский В. Государственно-частное партнерство как альтернатива приватизации в инфраструктурном комплексе // Проблемы теории и практики управления. – 2004. – №2.
3. Виллисов М.В. Государственно-частное партнерство – политико-правовой аспект //Власть. – 2007. – №7.
4. Газовая промышленность и электронергетика: меры регулирования и реформы (из экономического обзора ОЭСР) //Вопр. экономики. – 2002. – N 6
5. Питтмен Р. Вертикальная реструктуризация инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой / Московский центр Карнеги // Working Papers. – 2003. – No 1
6. Сурков В. Управление рисками в сфере естественных монополий // Проблемы теории и практики управления. – 2003. – №6.
7. Posner R. A. Natural Monopoly and its Regulation // Stanford Law Review. – 1969. – Vol. 21.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия