Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
Файков Д. Ю.
доцент Саровского государственного физико-технический института,
заведующий аспирантурой,
кандидат экономических наук


«Закрытые» города: мифы и реальность
Статья посвящена специфике городов, где градообразующими предприятиями являются объекты Министерства обороны. Рассматриваются противоречия, обусловленные «закрытостью» подобных городов, а также потерей ряда привилегий, ликвидированных административной реформой. Обосновывается необходимость решения проблем закрытых городов с позиций обеспечения интересов населения, специалистов градообразующих предприятий и геополитического положения страны
Ключевые слова: закрытое административно-территориальное образование, развитие территории, "закрытый" город

Закрытые административно-территориальные образования создавались в Советском Союзе в послевоенное время (1945–1958 гг.) для проведения работ повышенной секретности, в том числе связанных с созданием атомного оружия. В законе «Об закрытом административно-территориальном образовании» они определяются как «…имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан» [1].
Сегодня в стране статус закрытого административно-территориального образования имеют 43 муниципальных образования, градообразующими предприятиями и организациями которых являются: воинские части Минобороны России – в 27-ми ЗАТО, предприятия Росатома России – в 10-ти ЗАТО, предприятия Минпромэнерго России, Роскосмоса – в 6-ти ЗАТО [2]. «Подчиненность» ЗАТО исторически определялась ведомственной подчиненностью градообразующего предприятия или объекта, однако значительное число вопросов, касающихся деятельности собственно муниципальных образований, решалось «напрямую» в федеральных (общесоюзных) министерствах. Бюджеты ЗАТО прописывались отдельной строкой в бюджете страны, инфраструктурные городские службы имели статус, приравненный к областным, и подчинялись непосредственно федеральным (союзным) министерствам и ведомствам. С 2000 г. координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам функционирования ЗАТО возложена на Минэкономразвития России [11].
Изменение особого статуса закрытых административно-территориальных образований произошло в 2003 г. Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» ЗАТО признаны городскими округами со всем вытекающим кругом прав и обязанностей [3].
Отраслевая принадлежность объекта, по поводу которого создано закрытое образование, является причиной значительных различий этих территорий между собой. Так, закрытые территориальные образования, на которых расположены объекты Министерства обороны (прежде всего, воинские части) представляют собой небольшие поселения с численностью постоянного населения до нескольких тысяч человек. ЗАТО, где градообразующими предприятиями являются объекты Росатома, – это полноценные города с населением 40–120 тыс. чел., развитой городской инфраструктурой, наличием в некоторых случаях иных, нежели градообразующие, крупных предприятий. Далее в статье рассматриваются именно «атомные» закрытые административно-территориальные образования.
Нужно ли сегодня публичное рассмотрение такой, казалось бы, секретной темы? С одной стороны, секретность в рассматриваемом вопросе действительно имеется, но относится она к деятельности градообразующих предприятий и системам безопасности ЗАТО. Секретность и безопасный режим их существования – во многом суть безопасности и политической конкурентоспособности Российской Федерации. В этом вопросе не должно быть заблуждений. Эра одностороннего ядерного разоружения не только отбросила страну на мировую политическую периферию, но и несла в себе предпосылки к территориальному разделу государства.
С другой стороны, современные закрытые административно-территориальные образования – это далеко уже не «поселения при объекте» (в терминах 40–60-х годов). Это города со своими жителями, органами муниципальной власти, инженерной, социальной и иной инфраструктурой. В настоящее время на градообразующих предприятиях работает в среднем 25–45% * трудоспособного населения ЗАТО. Показатель достаточно высокий, но в динамике он имеет тенденцию к понижению *.
Чем же закрытые административно-территориальные образования отличаются от «обычных» городов? Принципиальных отличий два. Во-первых, собственно «закрытость» – существование физической защиты территории и ограничений на информационный обмен: колючая проволока по периметру ЗАТО, пропускной режим въезда-выезда, досмотр грузов, повышенный контингент силовых структур; определенные ограничения на обмен информацией, на ведение бизнеса на территории ЗАТО (возможности инвестирования) и т.д. Во-вторых, дополнительное бюджетное финансирование муниципального образования. За последние 5 лет (с 2002г., когда отменили все льготы ЗАТО по налогообложению [4]), общий уровень субвенций из федерального бюджета составляет более 50 % всех доходов бюджетов ЗАТО, а в некоторых городах, например, в Заречном, достигает 85 %. Отнести к исключительным особенностям ЗАТО наличие градообразующего предприятия нельзя, в России достаточное количество и других городов-предприятий. Можно отметить только, что на сегодняшний день все градообразующие предприятия закрытых городов находятся в государственной собственности (все они имеют организационно-правовую форму федеральных государственных унитарных предприятий) и являются особо охраняемыми объектами в силу сферы их деятельности.
В последние два-три года на разных уровнях активизировались дебаты вокруг «проблемы ЗАТО». В чем же заключается эта проблема? Несмотря на единую юридическую «конструкцию», все ЗАТО разные. И не всегда проблемы их одинаковы *. Различаются и ресурсы, доступные разным ЗАТО. Однако есть и общие проблемы, сформированные под воздействием объективных обстоятельств. Именно о них и пойдет речь в статье.
Первое обстоятельство, которое формирует весь ядерно-оружейный комплекс страны и систему ЗАТО, в частности, – геополитическая картина мира. Сверхзадача, ради которой создавались закрытые объекты, – обладание ядерным оружием – решена. Ядерный паритет в том или ином виде в мире существует. Для решения сверхзадачи государство ресурсов не жалело – сколько необходимо, столько и выделялось, в том числе на функционирование ЗАТО.
Есть ли подобная сверхзадача сегодня? Как будто бы нет. Есть необходимость планомерной работы по поддержанию боеспособности, модернизации, разработке новых образцов оружия, уже принципиально существующего. Можно ли охарактеризовать эти действия как цель, ради которой должны использоваться неограниченные ресурсы? Или по-другому – что считать критериями эффективного использования общественных финансов, если речь идет о ядерно-оружейном комплексе – поражающую способность боеприпаса или возможность преодоления ПРО вероятного противника, количество боеголовок или научные школы, сформировавшиеся во многих отраслях физики? Или минимизацию затрат на разработку ядерного оружия? Однозначного ответа на эти вопросы пока нет.
Таким образом, обнаруживается первое серьезное противоречие – между геополитическим положением России, зависящим от наличия наиболее современных ядерных сил и передовых научных школ, и попытками «оптимизировать» расходы на содержание ядерно-оружейного комплекса, многие предприятия которого расположены в закрытых административно-территориальных образованиях. Разрешить это противоречие на уровне ЗАТО или отрасли невозможно. Это сфера государственной политики и стратегии развития страны.
Второе обстоятельство, заметно влияющее на формирование системы ЗАТО, – особый статус данных образований. В Советском Союзе закрытые города имели достаточно много привилегий – улучшенное снабжение, повышенные зарплаты и пр. В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», все налоги и другие поступления с территории ЗАТО зачислялись в доходы бюджета этого административно-территориального образования *. В конце 90-х годов органам местного самоуправления было дано право предоставления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в закрытых административно-территориальных образованиях [5–8]. Механизм предоставления дополнительных налоговых льгот фактически стал средством привлечения налогоплательщиков из других регионов России. Можно предположить, что таким образом государство в явном или неявном виде предоставило возможность поддерживать бюджеты ЗАТО в сложный для страны период.
Рис.1. Динамика средней заработной платы, в % (2001г. – 100%)
Административная реформа ликвидировала особое финансово-бюджетное положение ЗАТО. К чему это привело? Доходы многих жителей ЗАТО, прежде всего «бюджетников», стали снижаться. А эта категория работников самая массовая в закрытых городах *. Ситуация со временем только ухудшается. В табл. 1 и на рис. 1 приведена динамика изменения средней заработной платы в Российской Федерации в целом, в Нижегородской области и г. Сарове. Нижегородская область, хотя и заметно ускорила темпы роста с приходом на губернаторский пост В.П. Шанцева, тем не менее, остается дотационным регионом. Саров, имеющий статус ЗАТО, расположен на территории Нижегородской области. Основным объектом, по поводу которого создано это закрытое административно-территориальное образование, является Российский федеральный ядерный центр – Всероссийский НИИ экспериментальной физики. В отличие от ряда комбинатов, расположенных в других ЗАТО и активно поставляющих свою продукцию и на внутренний рынок, и на экспорт, научно-исследовательский институт обеспечен средствами, прежде всего, в рамках гособоронзаказа. То есть заработная плата работников градообразующего предприятия в значительно степени зависит от бюджетных средств.
Таблица 1
Динамика средней заработной платы, руб. (2001–2006 гг.)
Источники: Официальный Интернет-сайт Федерального агентства по статистике http://www.gks.ru/, Отчеты о социально-экономическом развитии г. Сарова, 2001–2006 гг.
Получается, что люди, выполняя важнейшую общегосударственную задачу и имея определенные ограничения в конституционных правах, что установлено законодательством о ЗАТО, не только не получают соответствующую компенсацию, но оказываются в положении худшем, нежели жители даже соседних районов (см. табл. 2, рис. 2).
Таблица 2
Динамика средней заработной платы на крупных и средних предприятиях городов Нижегородской области в 2001–2006 гг., руб.
Источники: материалы Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Нижегородской области http://nizhstat.gks.ru/, Отчеты о социально-экономическом развитии. г. Саров 2001–2006 гг.
Рис. 2. Динамика изменения заработной платы по крупным и средним предприятиям городов Нижегородской области в 2001–2006 гг., % (2001г. – 100%)
В еще худшей ситуации в последние годы оказался г. Заречный (Пензенская область). Как было отмечено на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, «…бюджет ЗАТО Заречный на 2006 г. сформирован с дефицитом в сумме свыше 585 млн. руб. По сравнению с 2005 г. уровень бюджетной обеспеченности населения ЗАТО снизился в 1,4 раза. Компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджета ЗАТО Заречный, не учитывает специфики его социально-экономического развития (курсив наш – Д.Ф.) и зависит от уровня бюджетной обеспеченности региона». *
Последствия таких изменений нетрудно представить – социальная напряженность в обществе, изменение статуса градообразующего предприятия в сознании жителей, ухудшение криминальной обстановки и т. д. Чем может грозить социальная напряженность на объекте, обладающем ядерными технологиями? Вопрос, как кажется, излишний.
Описанную ситуацию можно образно назвать «противоречием между правилом и исключением», т.е. попыткой ликвидировать де-юре (путем изменения юридического статуса) существующее де-факто исключение (естественные особенности ЗАТО, связанные с повышенной секретностью и безопасностью). Разрешение такого противоречия возможно лишь на высшем государственном уровне, так как для этого необходима не только политическая воля, но и согласованные действия различных министерств, агентств, субъектов федерации и т. д.
Возвращаясь к приведенной в качестве примера ситуации в г. Саров, следует отметить, что к решению вопроса о возможностях повышения оплаты труда сотрудникам градообразующего предприятия активно подключился губернатор области, используя свой авторитет на федеральном уровне. Это, несомненно, положительный факт. Однако остается открытым главный вопрос: деятельность Федерального ядерного центра – это проблема только губернатора области и руководства этого предприятия?
Следующее важное обстоятельство, о котором уже упоминалось, – существование на территории ЗАТО не только стратегических объектов, но и вполне самостоятельных городов. До тех пор, пока бюджеты этих городов «наполнялись» в достаточном количестве из федеральных средств, острых вопросов, связанных с их существованием, не возникало. Даже кризис 90-х годов, как указывалось выше, был компенсирован возможностью привлекать налоги с других территорий страны, что позволило вполне безбедно пережить этот тяжелый период (рис. 4).
Рис. 4. Налоговые доходы и дотации по г. Саров, млн. руб.
Источник: официальный Интернет-сайт Счетной палаты Российской Федерации http://www.ach.gov.ru/bulletins/
Однако именно в эти годы стал проявляться отрицательный эффект «закрытости», связанный со сложностью формирования собственной широкой налогооблагаемой базы. Понимая, что «внутренний офшоринг» – состояние нестабильное, многие муниципалитеты уже в конце 90-х годов делали попытки развития на своих территориях малого и среднего предпринимательства, привлечения инвестиций из других регионов страны и из-за рубежа. Сегодня это направление деятельности является безусловным приоритетом для органов местного самоуправления большинства ЗАТО. Возможно, самый крупный гражданский проект связан с автомобильной промышленностью и осуществляется в г. Новоуральске, где на базе филиала завода «ЗИЛ» собираются китайские и индийские автомобили. Однако такие проекты являются скорее исключением, чем правилом. Действующее законодательство ставит жесткие условия для привлечения инвестиций, особенно иностранных, на территорию ЗАТО.
Выбор местоположения многих закрытых городов определялся требованиями секретности и безопасности – вдали от крупных населенных пунктов и основных транспортных путей. Для развития гражданского производства это является серьезным минусом. К неблагоприятным для бизнеса факторам можно отнести и пропускной режим, ограничивающий въезд в ЗАТО. Существуют и другие проблемы. Как указывалось выше, большинство жителей ЗАТО работают в государственном и муниципальном секторах экономики. Люди привыкли, что государство дает им работу, они не готовы к серьезным переменам, достаточно настороженно относятся к частному бизнесу вообще. Единицы из сотрудников градообразующих предприятий уходят и создают собственное дело. Если в среднем по Российской Федерации количество индивидуальных предпринимателей чуть более 5% трудоспособного населения, то в среднем по ЗАТО их в два раза меньше (2, 6%) *.
Налицо и третье противоречие – между безопасными условиями функционирования объекта и необходимостью расширения внешних контактов для муниципального образования. Разрешимо ли такое противоречие? Потенциально – да, но для этого требуется единый подход и согласованная работа не только различных федеральных министерств, но и региональных властей, органов местного самоуправления ЗАТО, руководства градообразующего предприятия.
Еще одним немаловажным, а в перспективе может быть и ключевым, обстоятельством являются кадровые процессы, происходящие в ЗАТО. Градообразующие объекты создавались как научно-технические центры общегосударственного значения, и для работы в них отбирали лучших специалистов (всех квалификаций и специальностей) по всему Советскому Союзу. Но уже к началу 90-х годов значительное число вакансий, особенно в муниципальном, обслуживающем хозяйстве заполнялось за счет населения близлежащих районов, а в 1990-2000-х гг. этот процесс заметно интенсифицировался и на градообразующих предприятиях. Сами по себе демографические изменения не критичны. Важны их долгосрочные последствия, особенно опасные для наукоемких производств. Эти объекты перестают «подпитываться» высококвалифицированными молодыми специалистами – выпускниками ведущих вузов страны. Практически полностью исчезли мотивации для их приезда в ЗАТО. Зарплаты молодых специалистов, как правило, невысоки *, обычно не превышают средние по региону (табл. 3). Происходит замедление динамики роста зарплат (что равноценно их снижению); отсутствует жилье для молодых специалистов и т.д. К тому же, попадая на объект, специалист становится носителем секретных сведений, а значит «невыездным», притом не только на время работы, но и на несколько лет после увольнения. * Даже минимальная льгота – отсрочка от службы в армии – для работников градообразующих предприятий с 2008г. ликвидирована. Следовательно, основным кадровым пополнением для «объектов» становятся лица, постоянно проживающие в ЗАТО или в непосредственной близости. Ни в коем случае не подвергая сомнению качество этой рабочей силы в целом, стоит заметить, что по законам статистики не может 40- или даже 120-тысячный город «выдавать» столько же великих ученых, специалистов, высококлассных рабочих, как 300-миллионный Советский Союз. К тому же идет постоянная «утечка» наиболее способных и активных специалистов в другие сферы деятельности, в другие города и страны.
Таблица 3
Средняя заработная плата в субъектах Российской Федерации, где расположены ЗАТО, I полугодие 2007 г.
Источник: Официальный интернет-сайт Федерального агентства по статистике http://www.gks.ru/
Складывающаяся демографическая (она же – кадровая) ситуация является «бомбой замедленного действия» для федеральных ядерных центров в гг. Сарове и Снежинске. В отличие от других предприятий, они не только не имеют экспортных или «энергетических» заказов, но и не могут в сколько-либо значимых объемах производить продукцию, не связанную с ядерно-оружейным комплексом.
Таким образом, попытаемся дать ответ на поставленный выше вопрос – в чем же состоит общая «проблема ЗАТО»? В системе закрытых административно-территориальных образований, созданных по роду деятельности предприятий Росатома, сложилось несколько явных противоречий, обусловленных объективными внешними и внутренними обстоятельствами:
• между геополитическими интересами России, и текущими интересами отдельно взятых министерств, ведомств, иных органов власти;
• между общим статусом муниципальных образований и естественными особенностями ЗАТО;
• между безопасными условиями функционирования объекта и необходимостью расширения внешних контактов для города.
Наличие явных и скрытых противоречий приводит, во-первых, к снижению возможностей для выполнения градообразующими предприятиями своих целевых задач, во-вторых, к увеличению риска возникновения нештатных ситуаций на опасных производствах, в-третьих, к расширению возможности для утраты государственной тайны. Если исходить из посыла, что ядерное оружие стране необходимо, «проблема ЗАТО» должна быть сформулирована шире, как «проблема создания системы государственного управления, в которой гражданам выгодно работать на стратегические интересы государства». Это должна быть многоуровневая система управления, включающая как административные, так и экономические механизмы. Несомненно, что к разработке такой системы должны быть подключены не только федеральные, областные и местные органы власти, но и заинтересованные организации, ведущие эксперты и т.д., а итоговые решения должны приниматься на уровне Президента и Федерального Собрания.


Литература
1. Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов».
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».
4. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год».
5. Федеральный закон от 26 марта 1998 года № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1998 года № 595 «О Правилах предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований».
7. Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 144-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании».
8. Федеральный закон от 2 апреля 1999 года № 67-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях».
9. Федеральный закон от 10 января 2006 года N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2006 года N 302 «О создании и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования предприятий с иностранными инвестициями».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 года N 233 «О координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам функционирования закрытых административно-территориальных образований»

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия