Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1 (29), 2009
МОЛОДЫЕ СПЕЦИАЛИСТЫ
Вахрушева К. В.
аспирант кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета

Проблемы регулирования рынка городских земель в России
(на примере Санкт-Петербурга)
В статье проводится анализ проблем регулирования земельного рынка в Санкт-Петербурге в сравнении с зарубежным опытом построения системы управления земельными ресурсами городов, а также на основе неоинституциональной экономической теории. Особое внимание автора уделяется взаимоотношениям городской власти с частными собственниками и арендаторами
Ключевые слова: земельные ресурсы города, управление городскими землями, земельные отношения, аренда городских земель, право собственности на землю

В последние годы в Санкт-Петербурге остро встал вопрос о перспективах развития городской среды и рациональном землепользовании. В начале века, когда срок действия генерального плана развития Ленинграда 1987 г. начал подходить к концу, а качество городской среды резко снижаться, перед городскими властями встала проблема необходимости урегулирования вопросов градостроительства и землепользования. В 2004 г. был принят новый Генеральный План Санкт-Петербурга и составлен список вспомогательных документов, необходимых для эффективной реализации принципов, заложенных в Генеральном Плане. По прошествии четырeх лет (на конец 2008 г.) наиболее важные документы, такие как Правила Землепользования и Застройки, так и не были приняты. Тем временем в городе продолжались серии беспорядочного строительства, уплотнительной застройки, сноса исторических памятников в центре города, серьeзного обветшания жилого фонда, нарастала отсталость в развитии обширных территорий старого промышленного пояса, ухудшалась инфраструктурная ситуация.
Выяснение причин возникновения подобных проблем является на сегодняшний день наиболее актуальной задачей для исследователей развития городской среды. С одной стороны, Санкт-Петербург — это передовой город, где правовая и организационная база управления земельными ресурсами была создана и запущена раньше, чем в других городах России. [5, с.3] Система учeта и регистрации прав на недвижимость, организация земельного кадастра были признаны одними из лучших в стране. К моменту принятия Генерального Плана была проведена полная инвентаризация городских земель. Также в городе значительно больше земель находится в частной собственности по сравнению с другими российскими городами (14% земель Санкт-Петербурга находятся в собственности юридических лиц [11], в среднем по России этот показатель составляет 0,4% [12]). Процедура торгов на право заключения инвестиционных договоров не идеальна, но реально действует.
С другой стороны, несмотря на наличие правовой базы и организации управлением земельными ресурсами количество нерешeнных насущных городских проблем и серьeзных барьеров для инвесторов, желающих развивать городскую среду, не позволяет назвать сложившуюся систему управления эффективной.
Основные проблемы Санкт-Петербурга, связанные с городской застройкой и землепользованием заключаются в следующем:
- уплотнительная застройка, которая зачастую снижает качество жизни горожан вследствие упразднения зелeных зон, застройки «видов из окон» уже существующих домов, возникновения недостатка объектов социальной инфраструктуры (детских садов, школ, поликлиник, больниц) и учреждений бытового обслуживания;
- недостаток транспортной и инженерной инфраструктуры. Городская транспортная сеть не справляется с потоком автотранспорта, а объектов инженерной инфраструктуры оказывается зачастую недостаточно для полноценного развития как новых жилых зон в спальных районах, так и существующих в центре города. Проблема усугубляется низкой инвестиционной отдачей инфраструктурных проектов, сложностью поиска участков для строительства новых объектов в центре города и необходимостью изменять функциональное назначение уже существующих зон;
- деградация территорий старого промышленного пояса Санкт-Петербурга. Старые промышленные районы города при разрастании мегаполиса оказались в центральной части Санкт-Петербурга, что ухудшает экологическую обстановку в городе, создаeт дополнительные транспортные проблемы, сокращает площадь удобных для жилищного строительства участков;
- необходимость сохранения историко-культурного наследия города. Любое необдуманное градостроительное вмешательство в городскую среду снижает историко-культурную ценность города, а особо крупные и смелые проекты (например, строительство Охта-Центра) ставят под угрозу принадлежность центра Санкт-Петербурга к памятникам всемирного наследия ЮНЕСКО.
Решение вышеназванных проблем декларируется приоритетами градостроительной политики Санкт-Петербурга [6], а на осуществление подобных проектов выделяются средства из бюджета города и активно привлекаются частные инвесторы. При этом сами инвесторы не всегда с готовностью идут на сотрудничество с властью и могут выделить ряд проблем, с которыми им приходилось сталкиваться в процессе общения с государственными органами, ведающими управлением городскими землями:
- сложная бюрократическая процедура изменения функционального назначения земельных участков;
- слишком длительная и сложная процедура согласования предпроектной и проектной документации (порядка 150 инстанций). Навязывание чиновниками своих архитекторов и решений;
- недостаточная развитость ипотечного кредитования;
- необходимость дорогих мероприятий по санации в случае использования под иные функции промышленных площадок;
- слабая заинтересованность в преобразовании недвижимости большинства владельцев предприятий, имеющих значительные льготы по аренде земли и часто сдающих свою недвижимость в аренду под разное назначение;
- действие охранных требований, относящихся ко многим территориям и объектам недвижимости в историческом центре и примыкающем к центру промышленном поясе;
- слабая активность города в области подготовки промышленных площадок для их предоставления застройщикам под иное использование;
- сложность получения достоверной информации о состоянии инженерных сетей и возможностях подключения к ним конкретных объектов недвижимости;
- высокие транзакционные издержки, связанные с теневой стороной прохождения процедур согласования документов с государственными органами [5, с. 4-5].
Наличие вышеперечисленных барьеров для инвесторов создаeт впечатление, что городские власти, будучи монополистами на рынке управления земельными ресурсами, создают правила, удобные им одним и нацеленные на получение краткосрочной отдачи от инвестиций. В такой ситуации, и это отмечают сами инвесторы, созданы условия не для обеспечения постоянного инвестиционного потока, а для решения вопросов в индивидуальном порядке, что ставит в неравное положение мелких инвесторов и крупных, имеющих в своeм распоряжении так называемый «административный ресурс». При этом провозглашeнная цель улучшения качества городской среды для жителей зачастую не только не достигается, но и вообще не принимается во внимание при принятии ключевых решений.
Изменению данной ситуации, по мнению экономистов и политиков, придерживающихся неоклассической теории, будет способствовать увеличение доли частной собственности на землю в противовес государственной. Таким образом, они сводят проблему неэффективного управления городскими землями к проблеме частнособственнических отношений. Необходимость развития частной собственности на землю объясняют обычно тем, что конкретные собственники управляют своей собственностью более эффективно, чем обезличенные чиновники, представляющие государство. Их оппоненты, такие как, например, «джорджисты» (последователи Генри Джорджа), являются сторонниками государственной собственности на землю и передачи городских земель в аренду для более манeвренного управления и сохранения единства городской среды. [2]
Обращаясь к анализу зарубежного опыта в области управления городскими землями, целесообразно рассмотреть как страны, где преобладает частная собственность на внутригородские земли, так и страны, где большая доля принадлежит государству, чтобы сравнить эффективность систем и проверить тезис о том, что вопрос развития частной собственности является ключевым для эффективного управления городскими землями в Санкт-Петербурге.
В большинстве стран Европы и США частная собственность на землю в городах достаточно развита. В таких странах как Швеция, Германия, Франция, Италия, Испания, Дания в настоящий момент в частной собственности находится 35—65% городских земель [7]. Система государственного и муниципального управления этих стран устанавливает, в основном, двухуровневую систему регулирования оборота земель — законами государства и местными (муниципальными) законодательными актами. Так, в частности, земельное право общегосударственного уровня регулирует основные положения прав и обязанности собственников земли, а также полномочия муниципалитетов и округов по взаимоотношениям с собственниками и надзору за использованием городских земель. Региональное или муниципальное право регулирует налогообложение и разрешенное использование земель.
Муниципальные органы, как правило, имеют широкий спектр прав и возможностей по управлению земельными ресурсами, в том числе регулирование налогооблагаемой базы, проведение зонирования территории по видам разрешенного использования, контроль за целевым использованием данных земель.
Примером наиболее децентрализованной системы управления земельными ресурсами может служить Франция, где каждый муниципалитет и каждый городской департамент строит свой порядок управления недвижимостью, владеет и распоряжается своей собственностью. Хотя такая система и приводила к частым случаям коррупции, она считается достаточно эффективной, особенно после принятия в 90-х гг. «Закона Сапена», направленного на «профилактику коррупции и обеспечение прозрачности экономической жизни и государственного управления». [4, 9]
Города Швейцарии можно рассматривать в качестве примера эффективного землепользования. Недвижимость в государственной собственности там разделена на административную и финансовую. Административная недвижимость непосредственно используется для выполнения государственных функций (инфраструктура, парки, здания под государственные учреждения, пешеходные зоны, дороги, спортивные площадки, экологический резерв земель и др.). Они не могут быть сданы в аренду или проданы пока находятся в этой категории. Их ценность выражается в социальном эффекте на развитие городской среды. Финансовая недвижимость (свободная земля под жилищное строительство или другое коммерческое использование, коммерческая недвижимость, водные ресурсы для выработки электричества, промышленные объекты) предназначена для коммерческих целей, т.е. получения экономической прибыли, идущей в бюджет соответствующего муниципалитета. Зачастую эти объекты сдаются в аренду.
При этом управление административной недвижимостью осуществляется в соответствии с общефедеральными законами, управление финансовой недвижимостью — на основе законов местных органов власти. Перевод из категории административной недвижимости в финансовую требует не только решения местного парламента, но и разрешения властей вышестоящего уровня. Муниципальная власть городов может приобретать неиспользуемые земли, разделять их на участки и дальше продавать частным инвесторам, предварительно подготовив инфраструктуру, что необходимо для развития городской среды. Зонирование городских земель имеет строгий порядок и чeткую процедуру во избежание конфликта интересов и соблазна чиновников извлекать выгоду из земли путeм перевода еe в другую категорию. Это обеспечивается строгими критериями прозрачности процедур, информирования частных собственников о каждом шаге и возможности собственников возразить и опротестовать решение. Одни и те же чиновники не могут одновременно проводить зонирование и представлять интересы собственника (государства). [4, с. 204—215]
Противоположным примером является столица Австралии, Канберра, и Гонконг, где вся земля находится в собственности городских властей. При этом права на долгосрочную аренду земель (99 и 50 лет соответственно) обращаются в условиях свободного рынка. Права аренды земли свободно покупаются и продаются и могут быть использованы в качестве залога по ипотечному кредиту. Такая система, хоть и не предполагает частной собственности на землю, далека от системы коммунистического режима, потому что, являясь собственником, государство может передать права на использование, развитие, наследование, передачу и получение выгоды с земель частным физическим и юридическим лицам.[3]
Таким образом, в случае если долгосрочная аренда земель предусматривает автоматическую пролонгацию договора, либо преимущественное право настоящего арендатора на продление срока аренды, отношения между арендодателем земли (государством) и арендатором (частным лицом) становятся схожи с отношением между собственником земли (частным лицом) и регулятором использования земель в целях сохранения единства городской среды (государством). Использование прав на аренду в качестве залога ипотечного кредита для покупки собственности невозможно без конкретных законов, гарантирующих право аренды, поэтом в развитых странах закон одинаково защищает право собственности и право аренды.
В процессе развития общей инфраструктуры города мировой практикой является взимание специального налога на застройку, который идeт на строительство инфраструктурных объектов, или выкуп земель в государственную собственность, подготовка инфраструктуры и затем дальнейшая продажа участка под застройку частному инвестору, или включение строительства конкретных инфраструктурных объектов в план инвестиционного развития территории застройщика. [3, 4]
Исходя из анализа опыта многих стран, некоторые исследователи делают вывод, что система управления земельными отношениями должна быть одновременно гибкой и стабильной, чтобы не допускать коррупции и превалирования чьих-либо личных интересов. Решение о сдаче в аренду или продаже участков земли не должно зависеть от политиков, которые опираются на поддержку конкретных собственников или арендаторов, иначе невозможно привлечение долгосрочных инвестиций. [3, с. 297]
В Финляндии и Израиле, например, функции городского планирования и управления передачей земель в аренду независимы друг от друга, поскольку сосредоточение функций землевладельца и регулятора земельного использования зачастую влечeт за собой возникновение конфликтов.. Департамент планирования решает, возможно ли изменение целевого использования земель, а департамент по управлению проводит торги на право заключения арендных договоров. Главная цель такого разделения функций — исключение возможности департамента (компании), сдающей в аренду или продающей земли, влиять на решения комитета по планированию. Такое разделение пошло ещe дальше в Канберре, где из-за недостатка специалистов по эффективному управлению земельными ресурсами было предложено создать квази-государственную или частную компанию, которая была бы относительно независима и управляла бы государственными землями. При этом она бы подчинялась законодательству как иной другой частный инвестор. [3, с. 291—292]
Также многие отмечают, что эффективность управления землями зависит не только от законодательства, но и от неформальных правил: идеологии, общественных договоров или соглашений и социальных норм. Именно поэтому в странах с переходной экономикой переход от государственного владения и управления землями к свободному рынку прав собственности или аренды занимает гораздо большее время, нежели планировалось изначально, потому что мало создать законодательную базу и необходимые институты, нужно ещe перестроить идеологию людей и сформировать новые неформальные правила. [3, с. 298]
Рассмотренные примеры из зарубежного опыта управления городскими землями показывают, что превалирование арендных или частнособственнических отношений в разных странах связаны, скорее, с традициями земельных отношений, нежели с проблемой эффективности. Как передача земли в аренду, так и еe приватизация могут быть и эффективными, и неэффективными. Таким образом, вопрос об эффективности управления земельными ресурсами города связан не с формой управления, а с механизмом регулирования их использования. Так или иначе, с различными ограничениями по использованию земель сталкиваются как арендаторы, так и собственники городских земель. Это необходимо для сохранения единства городской среды и повышения качества жизни горожан.
Анализируя саму природу земельных отношений и сущность земли как недвижимого объекта, становится ясно, что на свободном рынке в обоих случаях вращается не сам товар (земля), а права на него, в первом случае в виде прав собственности, во втором — прав на аренду. Примером такому равенству прав может служить законодательство стран Европы или Австралии, где право аренды защищается законом также как право собственности, а права аренды могут быть залогом при ипотечном кредите на покупку недвижимости [3, с. 296—297]. В таком виде, ссылаясь на неоинституциональную теорию прав собственности [1, 10], на первое место по значимости выходит не соотношение частной и государственной собственности, а взаимодействие между экономическими и правовыми системами. В данном случае имеется в виду, что эффективность правовой системы определяется еe соответствием состоянию рынка.
Таким образом, по мнению Познера, закон должен способствовать снижению транзакционных издержек на рынке, устраняя искусственные барьеры на пути добровольного обмена между участниками рынка. Он также должен четко определять и надежно защищать все имущественные права (как право собственности, так и аренды), препятствуя возникновению конфликта интересов и принуждению субъектов рынка совершать экономически неэффективные сделки. [10]
В Российской же практике наличие закона, регулирующего рынок обращения городской земли, рассматривается инвесторами как институциональный барьер на пути к реализации проекта, который, существенно увеличивая транзакционные издержки, в конечном итоге снижает экономическую эффективность и отдачу от инвестиций. Уверенности в защите прав собственности (аренды) и соблюдении законодательных норм со стороны государства в России также нет. Многочисленные примеры, когда власти Санкт-Петербурга меняли своe решение о предоставлении тех или иных земельных участков не на основании закона, а договорившись с более крупным инвестором о более выгодных условиях, подтверждают это.
Говоря об эффективности управления, нельзя не затронуть концепцию равновесия Джона Нэша, в которой максимизация эффективности достигается, когда все участники рынка максимизируют своe, а не общественное благосостояние. Эта теория основана на том, что индивиды, принимая решения, всегда действуют в собственных интересах, а не в интересах общества.[8] Участие всех субъектов рынка в принятии решений является ключевым фактором работоспособности и эффективности экономической системы. При этом в демократических странах население принимает решения через выборы своих представителей в законодательный орган региона или государства в целом. Собственники и арендаторы земель также должны иметь возможность влиять на принятие решений государства, но не в индивидуальном порядке в виде исключения, как это происходит в России, а путeм открытых переговоров со всеми заинтересованными сторонами в целях установления правил, наиболее полно удовлетворяющих интересы всех.
Например, в Гонконге желание администрации города пополнять бюджет за счeт доходов от аренды земель и финансировать из этих денег общественные расходы привело к вздутию цен на жильe. Тогда в 1997 г. новая администрация решила увеличить процент собственников жилья путeм установления плана по строительству для частных и государственных инвесторов, ожидая увеличения предложения жилья на рынке, и спровоцировала тем самым ряд серьeзных обвалов стоимости недвижимости. Потенциальные и существующие инвесторы, а также владельцы недвижимости немедленно воспротивились такой инициативе администрации, что в конечном итоге привело к отмене данного решения. [3, с. 287—288.]
Представители государства как собственника земли не должны иметь преимуществ перед другими собственниками. Именно поэтому во многих странах функции регулирования градостроительства, планирования и зонирования пытаются отделить от органов, осуществляющих непосредственное управление городской собственностью и исключить возможность влияния одних чиновников на других. В такой ситуации передача прав по управлению государственной собственности частной компании представляется наиболее эффективным методом.
Иногда для количественного определения эффективности вводят определение стоимости земли (арендной платы), выделенной для общественных нужд и включения этой суммы в ежегодный отчeт, чтобы чиновники не воспринимали земли в государственной собственности как бесплатные и адекватно оценивали затраты на содержание и использование этих земель. [3, с. 300—301]
Ещe один немаловажный фактор для эффективного и справедливого регулирования — это открытость процесса принятия решений. В развитых странах население регулярно информируется о результатах управления государственной землeй путeм ежегодной публикации финансовых результатов соответствующих департаментов [3, с. 302].
Таким образом, проблему регулирования градостроительства и использования городских земель целесообразно рассматривать с точки зрения взаимоотношений между государственной властью, частными собственниками и арендаторами земель и горожанами. Анализ российского и зарубежного опыта показывает, что участие всех субъектов правоотношений в процессе принятия решений является ключевым фактором эффективного функционирования системы управления земельными ресурсами города и способствует максимальному удовлетворению интересов общества. Для более глубокого анализа необходимо также обратиться к историческому анализу прав собственности на землю в России и зарубежных странах, что поможет понять природу существующих проблем и спрогнозировать будущее развитие земельных отношений.


Литература
1. Coase R. The Problem of Social Cost //Journal of Law and Economics. v. 3. — 1960. — № 1 pp. 1—44.
2. George H. Progress and Poverty: An Inquiry into the Cause of Industrial Depressions and of Increase of Want with Increase of Wealth Garden City. - NY: Doubleday, Page & Co.[online] Available at: http://www.econlib.org/library/YPDBooks/George/grgPP.html
3. Leasing public land: policy debates and international experiences / ed. by Steven C. Bourassa and Yu-Hung Hong; Lincoln Institute of Land Policy. — Cambridge, Massachusetts, 2003, p. 303.
4. Managing Government Property Assets: international experiences / ed. by Olga Kaganova and James McKellar; the Urban Institute Press. — Washington, D.C., 2006. — p. 438.
5. Барьеры для инвестиций в развитие недвижимости в Санкт-Петербурге / Под общ. ред. Л.Э. Лимонова. — СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2004. — 24 с.
6. Генеральный план. Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб 21.12.2005).
7. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. Вводный курс: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «Академкника», 2003. — 272 с.
8. Кузьминов Я.И., Бендукидзе К.А., Юдкевич М.М. Курс институциональной экономики: Институты, сети, трансакционные издержки и контракты: Учебник для студентов вузов. — М.: ГУ-ВШЭ, 2005. — 344 с.
9. Лимонов Л.Э. Крупный город: регулирование территориального развития и инвестиционные стратегии / Науч. ред. О.П. Литовка. — СПб.: Наука, 2004. — 270 с.
10. Познер Р. Экономический анализ права. — М.: Экономическая школа, 2004. — 1004 с.
11. Правительство Санкт-Петербурга. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга. Электронный ресурс. www.kzr.sb.ru
12. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Электронный ресурс. www.kadastr.ru

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия