|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (1), 2002 | | | | РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА | | | Исляев Р. А.
заведующий кафедрой экономико-управленческих и правовых дисциплин, научный руководитель
филиала Российского государственного гуманитарного университета в г. Всеволожске,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Республики Татарстан
| |
| | | | | В современной России проблемы регионального развития приобрели чрезвычайное значение.Эти проблемы тормозят реформы и искажают их содержание, влияют на экономику на всех уровнях - от федерального до муниципального, осложняют национально- и межнационально-этнические, конфессиональные, социальные отношения в стране, обостряют межрегиональные противоречия и территориальные диспропорции. Таким образом, нерешенность региональных проблем не просто отрицательно влияет на жизнь страны, тормозит ее выход из кризиса, но и угрожает территориальной целостности Российского государства. |
К настоящему времени в обществе уже сложилось представление об актуальности региональных проблем, их остроте, сложности, необходимости решать их, не откладывая в "долгий ящик". Однако выяснилось, что совсем не очевидно, как их решать: прежний опыт региональной политики оказался практически неосмысленным. Роль государства в развитии регионов на основе федерализма и рыночных отношений до сих пор остается неясной. В Российской Федерации отсутствует государственная стратегия регионального развития, призванная определять его предпосылки и механизмы на основе учета объективных законов развития территориальной организации общества (ТОО) и стратегических приоритетов.
Главной причиной кризисного состояния ТОО в Российской Федерации следует признать тот факт, что сложившаяся в советский период монополия министерств и ведомств на принятие решений (под флагом реализации общенародных интересов) привела к возникновению ТОО определенного типа, при котором само пространство как уникальный фактор развития было сведено к утилитарно понимаемому ресурсу, к тому же плохо осваиваемому.
И территория, и природные ресурсы страны рассматривались не только в предвоенном десятилетии, но и много позже Великой Отечественной войны в основном в одном варианте - гарантируют ли они независимость Советского Союза от противостоящего ему капиталистического мира или нет. Поэтому и по сей день многие деформации ТОО, связанные с экстенсивным использованием территории и природного потенциала, остаются недостаточно изученными и осмысленными.
В отличие от некоторых других стран (Япония, Франция, Великобритания, Польша) в СССР никогда не разрабатывался единый документ, в котором программировались бы все или многие стороны ТОО. Создавались программы ("схемы") размещения производительных сил и отдельных отраслей народного хозяйства, а также схемы расселения населения, развития транспорта, энергетики, охраны природы по ведомственному разумению.
Конечно принимались и важные стратегические решения. Но до середины 80-х годов речь шла не о территориальной политике, а о принципах размещения социалистического производства (что, не одно и то же).
Принципы размещения социалистического производства сводились к следующим:
- обеспечение постепенного сдвига населения и производительных сил в восточные и северные районы страны с учетом потребности в освоении новых природных ресурсов и необходимости определенным образом регулировать масштабы и темпы роста хозяйственной деятельности в Европейской части и на Урале;
- недопущение чрезмерного роста крупнейших городов, стимулирование роста малых и средних, развертывание нового городского строительства с целью более равномерного размещения производства и населения, преодоления существенных различий между городом и деревней;
- сближение, а позднее "выравнивание" уровней социально-экономического развития регионов и республик;
- комплексное развитие экономики и союзных республик;
- приближение промышленности к источникам сырья, топлива, энергии, трудовым ресурсам и районам потребления за счет сокращения чрезмерно дальних, встречных и нерациональных перевозок сырья и топлива, полуфабрикатов и готовой продукции;
- размещение производства с учетом всего комплекса задач, связанных с повышением обороноспособности страны.
В совокупности эти принципы затрагивали многие аспекты развития ТОО и для того времени были прогрессивными.
Наша страна явилась пионером в самой постановке вопроса о необходимости формировать долговременные цели территориального развития. В итоге Запад взял на вооружение такие элементы этого подхода, как государственное регулирование роста городов, политика подъема экономики депрессивных районов, планомерное формирование территориально-хозяйственных комплексов разного масштаба. При этом территориальная политика оказалась обеспечена реальным механизмом практической реализации. Мы же, по существу, так и остались лишь авторами идей и наблюдателями их реализации у других.
Сдвиг на Восток и политика ускоренного освоения Европейского Севера осуществлялись в режиме гигантомании и создания сырьевой монополии. Пренебрежение министерств и ведомств социальными проблемами отрицательно сказывалось на районах нового освоения: характерной для них стала высокая интенсивность миграционного оборота.
Никакого сдвига населения на Восток не произошло: в 1959 г. на территории Сибири и Дальнего Востока проживало 10,8 % населения СССР, а 30 лет спустя, в 1989 г., - 11,2 %.
Столь же неэффективным оказался итог реализации установки на регулирование расселения и развития городов. Вплоть до начала 80-х годов круг городов, в отношении которых существовали запрет или ограничения на новое промышленное строительство, непрерывно расширялся. В 1981 г. соответствующим постановлением количество таких городов было доведено до 259, причем в их числе оказались не только крупные и крупнейшие, но и некоторые средние города. Постановление 1981 г. распространялось и на пригородные территории.
В начале 60-х годов Госпланом СССР был подготовлен перечень 400 малых и средних городов, которые рекомендовались для размещения в них новых производственных (пpeимyщecтвeннo пpoмышленных) объектов. Однако в конечном счете эта политика успеха не имела: в 1959 г. на 78 городов, которые подвергались наиболее длительному регулированию, приходилось 2/5 городского населения страны, в 1989 г. - столько же. В 1959г. на Москву, Ленинград, Киев, Горький, Харьков, Свердловск, Ростов-на-Дону приходилось 13 % городского населения, спустя 30 лет - 12,5 %.
Фактический провал городского регулирования породил глубокие деформации во всех звеньях ТОО. Он обусловил, в частности, тот факт, что в СССР крупнейшие города задержались на фазе экстенсивной индустриализации, по сравнению с развитыми странами, по крайней мере на 20-25 лет.
Что касается установки на сближение уровней социально-экономического развития регионов, то судьба ее оказалась не более удачной. Конечно, прежний, существовавший до 1917 г., разрыв между промышленно развитыми регионами России и окраинами был постепенно преодолен. Все окраинные регионы в той или иной мере были охвачены индустриализацией, контрасты оказались сглаженными. Но, во-первых, индустриализация была осуществлена на экстенсивной основе. Во-вторых, в Закавказье и Средней Азии не были полностью разрушены старые феодально-классовые структуры, которые при всевластии местной партийно-государственной бюрократии обрели новое экономической содержание, создав и особый механизм распределения и перераспределения. В третьих, на основе близорукой политики монокультуры и выросла гигантская теневая экономика, ставшая одной из фундаментальных "мин", взорвавших изнутри Советский Союз.
Экономика ряда регионов оказалась разъединенной на два своеобразных сектора: обрабатывающая промышленность, добывающие отрасли, а также энергетика развивались усилиями главным образом русскоязычного населения, которое стало своего рода носителем индустриальной цивилизации; в то же время сельское хозяйство, сфера услуг, система распределения, обмена и управления функционировали в режиме феодально-клановых отношений. В виде "европейской" модификации такая схема была реализована также в республиках Прибалтики и в Молдавии.
В других регионах механизмы экономического роста на исторически изжившей себя основе при отсутствии научно-обоснованной региональной политики действовали иначе. Однако всюду баланс результатов являлся скорее негативным, нежели позитивным. С середины 60-х годов на смену общей тенденции выравнивания уровней социально-экономического развития регионов приходит противоположная тенденция - углубление дифференциации.
Таким образом, важнейшие установки в сфере территориального развития оказались или нереализованными, или реализованными в совершенно недостаточной мере, или, реализованными в превратной форме. Территориальная организация советского общества как целостное явление складывалась в большой степени на стихийной основе и как побочный результат решений, подчиненных прежде всего задачам экстенсивного экономического роста.
Процесс формирования ТОО нельзя рассматривать и вне контекста действовавшего в стране хозяйственного механизма.
С началом индустриализации и коллективизации хозяйственный механизм подвергся коренной ломке. То, что от него осталось, вообще нельзя было называть действительно экономическим механизмом: хозяйственная самостоятельность предприятий была ликвидирована, товарно-денежные отношения свернуты, закон стоимости игнорировался, ценообразование было искажено. Сплошное огосударствление экономики и унификация форм собственности сделали цены и тарифы, по существу, условной (и, соответственно, произвольной) категорией. В этих условиях размещение производства и его территориальная организация осуществлялись фактически на внеэкономической основе: соотношение затрат и экономических результатов оказалось отделенным от производителя и стало прерогативой ведомств. Сбыт, осуществлявшийся в форме гарантированного распределения ресурсов, усугублял проблему. В итоге показатель прямых удельных затрат оказался важнейшим при формировании решений о размещении, сопряженные затраты не учитывались. Это относится как к капитальным, так и к эксплуатационным затратам. Соответственно технико-экономическими обоснованиями и сметно-финансовыми расчетами предстоящие затраты в новые предприятия занижались в 50-х и 60-х годах в 1,5-2 раза, а позже - еще более. Система сплошного бюджетного финансирования, разветвленных дотаций (в т. ч. планово-убыточным предприятиям), постоянного "прощения долгов" и при всех условиях гарантированного сбыта создали "волшебную" экономику: расстояние перестало иметь значение - чем оно больше, тем выше плановый показатель (рубли и тонно-километры); природные ресурсы вообще "бесплатны", земля не имеет ни стоимости, ни цены; география рынка тоже вроде бы не важна - продукт нужен везде, к тому же он гарантирован. Абсолютное огосударствление экономики - c пoзиций размещения производства и его территориальной организации вело в конечном счете к игнорированию объективных экономических законов и к их "замене" хозяйствованием на основе затратной модели, главной установкой которой стало обеспечение количественного роста любой ценой.
Лишив предприятия всяких признаков хозяйственной самостоятельности, "выключив" механизм товарно-денежных отношений и отгородившись от его влияния на территориальную организацию производительных сил, государство превратилось в абсолютного монополиста в деле размещения производства. При этом единственным гласным мотивом того или иного решения всегда выдвига-лись так называемые общенародные интересы, которые рассматривались прежде всего через призму ведомственных приоритетов. Безотчетность и фактическая безответственность, отсутствие развитой системы экспертизы - все это превращало монополию государства в инструмент в руках наиболее сильных промышленных и строительных министерств и ведомств. Местные органы, как и органы управления в союзных республиках, были не в состоянии противостоять этой монополии. Поэтому централизованно принимавшиеся решения по размещению производства не встречали реального сопротивления на уровне конкретных регионов. В свою очередь, это означало уникальную возможность игнорировать экологические последствия, абстрагироваться от социальных целей и предпосылок хозяйственных решений.
Казалось бы, государство как единственный реальный собственник и единолично принимающий решения хозяин скорее всего и может обеспе-чить реализацию им же сформированных стратегических целей. Ведь дру-гих "действующих лиц" вроде бы нет, как нет и конкурентов. Но на деле реализация этих целей оказалась для государства непосильной, и парадокса здесь нет. Монополия государства в этой сфере, как и во всех других, от-нюдь не являлась признаком его силы; напротив, она оказалась, (как и утверждал, правда, по другому поводу, В. И. Ленин), источником загнивания.
Сверхцентрализованное государственное управление экономикой неизбежно свелось к тому, что реальное распоряжение национальными ресурсами и национальным богатством было "передоверено" государством промышленным и строительным министерствам и ведомствам. (Особый и пока слабо изученный вопрос: какую роль в развитии системы управления экономикой и обществом в целом играли масштабы самого государства и его экономического потенциала.?)
При управлении внеэкономическими методами вертикально-ведомственное построение этой системы становится единственной альтернативой местному экономико-политическому самоуправлению. Все иные участники хозяйственного процесса оказались в положении лишь пользователей, постольку и поскольку, это было отмерено "сверху". Реальной силой, субъектами монополизма стали именно ведомства. Постепенно их интересы оказались отделенными от государства: они обрели самодовлеющий характер, оказались обособленными в экономическом отношении и стали противостоять, как это стало очевидным сегодня, подлинно государственным интересам. Отраслевая (тем более ведомственная) эффективность хозяйственной деятельности стала противостоять народнохозяйственной эффективности. Отраслевая экономическая эффективность вступила в противостояние социальными целями общества.
Именно ведомства, действуя во имя собственных интересов, на деле и превратились в главных агентов, исполнителей территориальной политики. Например, Совет Министров СССР принимал постановления о сдерживании роста крупных городов, но ведомства довольно легко устраняли это препятствие, добиваясь нужных решений "в порядке исключения". Госплан СССР разрабатывал схемы размещения производительных сил - отраслевые ведомства оказались в состоянии изменить их до неузнаваемости. Партийные съезды практически в неизменных выражениях рекомендовали не размещать энерго-, материало- и трудоемкие производства в европейской части страны и на Урале- ведомства и здесь оказывались сильнее. Такое же положение и на местах - крупные предприятия в городах обычно становились могущественнее и сильнее Советской власти.
Куда же направлялись главные усилия ведомств? Во имя чего совер-шалась ими безостановочная разрушительная работа? Ответ на оба вопроса состоит в том, что в созданных экономических условиях по-другому и быть не могло: во-первых, как уже говорилось, ведомства имеют свои интересы, а не только свои возможности. Во-вторых, они были поставлены в такое положение, когда важнейшими показателями их деятельности стали выполнение плана и освоение средств, выбитых ведомствами у общества с помощью государства. Именно поэтому для них оказывалось невыгодным идти на полный цикл нового освоения (а если их принуждали к этому, то они экономили на социальном и экологическом обустройстве). Безостановочные вложения в новое строительство в европейской части страны, в разбухающие крупные города, в освоение все новых и новых месторождений при незначительном уровне использования ранее освоенных - это более короткий и, по отраслевому счету, более эффективный способ выполнения плана. Иначе говоря, общегосударственная территориальная политика проваливалась, в конце концов, главным образом потому, что она "невыгодна" ведомствам. Поэтому она была и не нужна им.
То, как выглядит и функционирует и сегодня ТОО, еще раз убеждает, в том, что общенародные интересы и интересы ведомств не только не совпадают, но находятся в прямом и остром конфликте. Более того,общенародные интересы, которым вполне соответствовала бы реализация рассмотренных выше принципов территориальной политики, по сути дела, игнорируются.
Кризисными явлениями в настоящее время охвачено все социально-экономическое пространство прежнего Советского Союза. Полностью устранить их, действуя только на региональном уровне, нельзя. Однако можно ослабить их отрицательное влияние в результате проведения соответственно нацеленной, правильно организованной и последовательной региональной политики.
В конце 60-х годов был определен основной принцип управления регионами областного ранга - областями, краями, автономными республиками: повышение вклада региона в экономику страны. Исходя из этого цель регионального развития имела чисто экономический характер; социальные задачи приобретали вторичное или даже вспомогательное значение.
Следует, однако, учитывать, что поскольку лишь немногие регионы были, говоря сегодняшним языком, донорами, то и практическая реализация этого принципа была и недостаточно последовательной, и территориально неоднородной: повышали вклад в экономику страны лишь регионы-доноры, остальные регионы решали другие задачи - их руководство стремилось сократить относительную убыточность хозяйства, либо осуществлять крупномасштабное строительство, связанное с новым ресурсным освоением, развитием военно-промышленного комплекса, обустройством приграничных районов и т. п. Решение подобных задач гарантировало централизованное обеспечение финансовыми и другими ресурсами.
Разумеется, на протяжении десятилетий карта "рентабельности" регионов менялась. В частности, это было связано с необходимостью очень крупных первоначальных капитальных вложений, которые начинали окупаться только спустя некоторое время (спустя 5-10-15 лет). Типичным является пример нефтегазового освоения на севере Западной Сибири:, многомиллиардные первоначальные (именно "освоенческие") затраты были сделаны в 60-х годах, а поток "нефтедолларов" начался лишь в 70-х годах.
Оглядываясь на 25-40 лет назад не трудно понять, что та парадигма развития советской экономики, которая реализовывалась в 50-60-х годах, была типичным паллиативом. Уже было очевидно, что по "сталинскому пути" экономика не могла больше поступательно развиваться, ее возможности были полностью исчерпаны и сохранение и даже наращивание системы ГУЛАГа не могло вывести ее на новые рубежи. Нужна была принципиально новая система подходов, которая позволила бы максимально использовать в развитии хозяйства достижения НТП, осуществить модернизацию отраслевой структуры экономики, внедрить новые методы хозяйствования, новые принципы и методы территориального развития. Однако в этот период такая концепция появиться еще не могла - к этому были не готовы- Коммунистическая партия Советского Союза, системы управления экономикой, экономической наукой и т. п.
В результате на смену экстенсивному развитию экономики периода 1956-1970 годов пришло то, что позже стали называть периодом застоя. По на-шему мнению, более верно квалифицировать этот период как ресурсозатратный - в 1971-1985 годах в Советском Союзе "проедались" его природные ресурсы; миллиарды "нефтедолларов" затрачивались на текущие, часто далеко не важнейшие нужды, а не на модернизацию материально-технической базы экономики. В итоге экономический кризис стал неизбежным.
Вероятно, известные политические последствия этого кризиса могли бы быть иными, но фактом стал распад Советского Союза. Соответственно изменилось целеполагание российской региональной политики.
Генеральной целью развития регионов в реформируемой России становится не только в ближней, но и в реально обозримой перспективе повышение жизненного уровня населения.
Именно этот принцип следует рассматривать в качестве основополагающего, исходного для новой стратегии экономических преобразований в регионах России. Главная в обозримой пер-спективе цель развития регионов в основе своей социальная, но для ее дос-тижения необходимы экономические средства. Спектр этих средств (ре-сурсов, методов, механизмов и т. п.) очень широк, однако экономической основой решения социальных проблем должна стать заинтересованность населения в повышении эффективности экономики регионов.
По существу, речь идет о замене прежней парадигмы развития регионов (по крайней мере, большинства из них) на нечто противоположное.
Государство либерализовало свои отношения с регионами, предоставив им относительную экономическую самостоятельность, но одновременно переложив на них многие социальные заботы и передав в их компетенцию соответствующие аспекты социальной политики.
Промежуточной целью региональной социальной политики в ближайшие годы является ослабление социальной напряженности, предотвращение противостояний и конфликтов, регулирование процессов социального расслоения населения, повышение гарантированного прожиточного минимума до уровня, позволяющего вести достойный образ жизни.
Для достижения этой промежуточной, но от этого не менее важной и имеющей комплексный характер, цели необходимо "переломить" присущую нерегулируемому рынку ориентацию цен на товары и услуги для высокодоходных групп населения и регулировать до-ходы, идущие на личное потребление. В развитых странах с так называемой социальноориентированной рыночной экономикой различия в средних доходах бедных и богатых слоев населения, идущих на личное потребление, ориентированы на 5-10-кратное превышение последних. Реализация такого подхода не только позволяет решить многие со-циальные проблемы, но и увеличивает покупательную способность населения и, соответственно, емкость региональных и федеральных рынков. Таким образом, реализация социального подхода приобретает важнейшее экономическое значение.
Формулируя систему целей развития того или иного региона, необходимо учитывать то объективное обстоятельство, что период от момента принятия решения до его логически завершенной реализации и затем до получения ожидаемого результата чрезвычайно различен в зависимости от сферы, отрасли и вида деятельности. Поэтому нельзя рассчитывать на быстрое улучшение си-туации во всех регионах страны одновременно и во всех сторонах со-циально-экономического развития. Это заставляет применительно к конкретным условиям каждого региона определять наиболее рациональную очередность и, соответственно, выборочность задач развития с учетом сочетания трех категорий интересов - местных, региональных и федеральных.
Однако необходимость смены парадигмы ТОО в России обусловлена не только назревшим переходом от экономического к социальному целеполаганию регионального развития.
В рамках экономического целеполагания все большую и уже, кажется, вполне реальную роль приобретает система "рыночных ценностей", которые, в свою очередь, определяются законами товарно-денежных отношений. Среди них на изменение ТОО наибольшее воздействие неизбежно окажут различные конкретные проявления закона стоимости. В частности, по-новому предстоит оценить роль конкретных экономических факторов в формировании региональных экономических комплексов. Отметим при этом, что рыночные отношения отнюдь не отрицают ни региональную, ни государственную комплексность, но в зависимости от уровня развития этих отношений меняются характер, содержание и уровень региональной комплексности.
Сам вопрос об оптимальном уровне экономической комплексности необходимо рассматривать в контексте очень непростой проблемы относительной экономической самостоятельности регионов - субъектов РФ. Уровень этой самостоятельности должен определяться исходя из ряда факторов, в том числе:
- реализуемой в России модели федерализма;
- сохраняющихся и активно воздействующих на экономику негативных последствий прежней модели государственного устройства;
- сохраняющиеся и активно воздействующие на экономику негативные последствия прежней, внерыночной модели ТОО;
- деформаций и диспропорций в территориально-отраслевых структурах России и регионов, возникших в результате распада СССР;
- усиления роли экологических факторов и критериев в ТОО;
- необходимости перевода экономического развития России и ее регионов на преимущественно интенсивную основу;
- экономической конкуренции регионов РФ на российских и международных рынках и конкурентоспособности отдельно взятых регионов;
- геополитических и геоэкономических условий и факторов развития России и ее регионов;
- комплекса проблем национальной безопасности.
Эти группы факторов (и ряд не названных здесь) требуют тщательно-го учета при решении вопроса об уровне экономической самостоятельности регионов - субъектов РФ. Однако сам этот учет должен получить новое научно-методологическое обоснование в рамках новой, условно говоря, "рыночной", парадигмы ТОО.
Настоятельно требует переработки научных основ и модели территориальной организации общества и новая социальная ситуация в России. Прежние идеологические установки, несмотря на свою привлекательность, в конкретных исторических условиях и в конкретном исполнении оказались несостоятельными. Не удалось реализовать идею выравнивания уровней фактического социально-экономического развития республик и районов СССР. Фикцией оказалась новая социально-территориальная общность - "советский народ". Разумные пределы далеко "перешагнула" специализация регионов, Обусловившая моноотраслевое развитие экономики (типичные проявления - узкая специализация регионов на машиностроении или химии, или отраслях "лесного комплекса", добыче тех или иных ресурсов; развитие монокультуры в сельском хозяйстве регионов). Немало "перекосов" произошло в процессах урбанизации и "социалистической реконструкции села".
В то же время, еще не изжив прежние социальные проблемы, Россия вплотную столкнулась с целым рядом новых, зачастую не менее сложных тоже тесно связанных с состоянием ТОО.
На поверхности лежат всевозможные поводы для конфликтов социально-политического или этнонационального характера, одной из причин развития которых является вопиющее несовершенство административно-территориального и национально-территориального устройства.
Широко сегодня известны сложные проблемы отношений между ресурсодобывающими и ресурсоперерабатывающими регионами. Они имеют и экономический, и социальный, и политический характер, но причины возникновения и существования этих проблем лежат в историче-ски сложившемся территориальном разделении труда, то есть в сфере ТОО.
С фундаментальными процессами урбанизации и динамики расселения, сменой демографического поведения населения России, многими другими сторонами социального развития страны неразрывно связана территориальная организация общества.
Нигилизм, который по отношению к развитию ТОО до сих пор проявляется, обусловлен двумя главными причинами:
- сохранением прежних стереотипов в отношении к территориальной организации общества;
- отсутствием новой, построенной на результатах фундаментальных исследований теории ТОО, соответствующей потребностям реального реформирования России в соответствии с ее национальными интересами.
Обсуждение "Основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу" представленных правительством РФ в Госдуму страны и альтернативного документа "Концепция стратегического развития России до 2010 года", разработанного рабочей группой под руководством члена президиума Государственного Совета РФ В.И.Ишаева в апреле 2001 года, не продвинуло ситуацию ни на шаг вперед. | |
|
