|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (42), 2012 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Мустафина Л. Р.
доцент кафедры экономики и предпринимательства в строительстве
Казанского государственного архитектурно-строительного университета,
кандидат экономических наук
Ланцов В. М.
заведующий кафедрой менеджмента Казанского государственного архитектурно-строительного университета,
доктор химических наук, кандидат физико-математических наук, профессор
| |
| | | | | В статье показаны особенности государственной кредитной поддержки в реализации жилищной политики Республики Татарстан | | Ключевые слова: инновационная программная политика, инвестиционный климат, земельный фонд, жилищное строительство, жилищно-строительный кооператив, государственная кредитная поддержка | | УДК 338; ББК 65.31 Стр: 336 - 340 |
Инновационная программная политика создания в Республике Татарстан благоприятного инвестиционного климата для развития жилищного строительства в целях решения жилищной проблемы населения Татарстана за счет своих сбережений и государственной кредитной поддержки основана на реализации «Республиканской программы развития жилищного строительства в Республике Татарстан».
Под «стратегией программной политики» авторы понимают комплекс властных мер и действий в замысле, который необходим и достаточен для достижения конечной стратегической цели. В общей форме «стратегическая цель» определена содержанием и смыслом статьи 40 Конституции РФ. Под инновациями авторы понимают инвестиции в генерацию научных идей, их апробацию, в разработку и применение достижений разных наук и техники, которые являются необходимыми и достаточными для получения долгосрочных конкурентных преимуществ в рыночных условиях по сравнению с субъектами, не использующими такие достижения. Опыт других государств по созданию в них «благоприятного инвестиционно-инновационного климата» описан в работе [1].
Программная политика (Программа) разрабатывалась в 2003–2004 годах по заданию Президента РТ М.Ш. Шаймиева согласно его Указу [2] и под его руководством. Председателем Комиссии по разработке Программы был Вице Премьер Правительства Татарстана д.э.н. Муратов Р.Ф. Один из авторов входил в состав Комиссии и на начальном этапе возглавлял «Рабочую группу», в состав которой входили другие авторы статьи. Условное наименование политики («Социальная ипотека») не отражает ее сущность и носит политический характер. Политика начала осуществляться в 2005 году и продолжает в деталях изменяться по настоящее время. Формальные (юридические) результаты разработки и развития стратегии объекта исследования выражены в виде нормативных актов и властных регуляторов, определяющих функциональные основы новой жилищно-строительной политики. Содержание, смысл и назначение этих властных мер являются публичной юридической «метаморфозой стратегии». При этом сущность стратегии остается «закрытой».
Назначение новой политики определено в преамбуле указанного закона [3]: «Настоящий Закон направлен на реализацию конституционного права граждан на жилище, объединение усилий государственных органов, органов местного самоуправления и организаций всех форм собственности по развитию жилищного строительства и формирование рынка доступного жилья в Республике Татарстан».
В системе «основных понятий» в Законе (ст.3) введена слабо определенная дефиниция: «социальная ипотека — предоставление жилья в рассрочку в соответствии с основными требованиями, предъявляемыми к государственной поддержке развития жилищного строительства». Введение этого термина стало использоваться для наименования новой программной политики в целом. Толкование этого термина, а также включение согласно статьи 9 Закона в состав основных специализированных организаций «потребительского жилищного кооператива», придает целям закона латентный характер.
1. Первая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской стратегии и способ ее решения в авторском видении.
Первая проблема — проблема республиканского регулирования прав на землю для целей планирования и осуществления жилищного строительства в республике. Проблема носит правовой, организационно-правовой и социально-экономический характер.
Наличие проблемы связано с содержанием и смыслом Земельного кодекса и ряда других законов России. До разработки и реализации новой жилищно-строительной политики в Татарстане, как и в других регионах России, главным способом формирования прав на землю для целей жилищного строительства была покупка земельного участка «без предварительного согласования». Согласно ст.30 (ч.2) Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) в редакции от 25.10.2001 года такое предоставление земель должно было осуществляться «исключительно на торгах (конкурсах, аукционах)» в соответствии со ст.38 ЗК РФ. Главным фактором решения вопроса о праве на землю при таком способе уступки являлась продажная «цена земельного участка», а не результат использования права. Возникали негативные проблемы:
— ограничение возможностей органов власти Татарстана в определении требований к планированию и реализации инвестиционных жилищно-строительных проектов с их привязкой к местным социально-экономическим программам развития жилищного строительства и к праву собственности будущих собственников жилья;
— возникновение угроз нарушения коллективных прав будущих собственников на общий земельный участок, элементы его благоустройства и озеленения, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ (статьями 35 и 37);
— возникновение угроз необоснованного удорожания строительства, связанных с перепродажей прав на землю, угроз появления «бесхозной общей недвижимости» и др.
В то же время нормами статьи 10 ЗК РФ была предусмотрена «юридическая ниша» «разработки и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации». В статье 28 (ч.4) была предусмотрена возможность «резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд».
Путь и способ решения первой проблемы заключался в следующем. Используя указанные нормы ЗК РФ, разработчики во главе с Президентом РТ М.Ш. Шаймиевым пришли к выводу (впервые в России) о необходимости создания «Республиканского Фонда Земель Резерва» для планирования и реализации республиканской социально-экономической программы развития жилищного строительства в Татарстане. Такая политика позволяла:
— формировать земельный фонд для планового развития жилищного строительства и создать Организатора (юридическое лицо), отвечающего за формирование и использование такого Фонда;
— формировать комплекс условий по уступке прав на землю, подчиненных конечным результатам планового жилищного строительства в рыночных условиях;
— передавать право собственности на землю будущим собственникам жилья бесплатно;
— планировать развитие капитализации земли, в том числе инженерной инфраструктуры социального назначения в привязке к будущим результатам жилищного строительства.
Указом Президента Республики Татарстан «О резервировании земельных участков на территории Республики Татарстан» согласно статьям 10,28,86 и 95 ЗК РФ был создан новый участник будущей программной политики — «Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан» (ГРФЗ).
Основными задачами этого фонда стали задачи организационно-правового, управленческого характера, а также задачи капитализации земли и подготовки социальной инженерно-технической инфраструктуры для развития жилищного строительства.
Эта компонента новой политики в указанной основе получила одобрение федеральных органов власти. Внесены соответствующие изменения в ЗК РФ (ст. 27, ч.5 п.13; ст.28, ч.4). Опыт получил распространение в других регионах России.
Правовая и социально-экономическая незавершенность решения первой проблемы в Татарстане (недостаток политики)
Незавершенность решения первой проблемы заключается в следующем. Субъект (ГРФЗ), осуществляющий функции собственника земель, предоставляемых для жилищного строительства, должен создавать механизм и определять условия, а также процедуру, передачи будущим собственникам жилья права общей собственности на землю, на которой будет находиться многоквартирный дом, а также права на объекты капитализации такой земли вместе с элементами ее благоустройства и озеленения. Права собственности на жилье, права общей собственности на общее недвижимое имущество в доме, в котором находится жилье, а также права общей собственности на земельный участок, на котором находится дом, должны быть неразрывно и органично связаны. Такую связь общей (социальной) собственности на землю и частной жилищной собственности (на часть единого и недвижимого имущественного комплекса) должен был бы предусматривать и обеспечивать ГРФЗ.
Необходимость доведения решения первой проблемы до формирования института общей собственности на землю и элементы благоустройства и озеленения территории домовладения продиктована необходимостью соблюдения законодательных норм статей 36 и 37 Жилищного кодекса (ЖК РФ). Соблюдение этих статей ЖК РФ и в целом Жилищного кодекса РФ представляет собой комплексную юридическую, правовую, экономическую, социальную и организационно-управленческую проблему. В принципе решить эту проблему в рамках нового жилищного строительства мог бы только государственный собственник земли.
Сущность проблемы заключается в том, что гражданам, являющимся собственниками жилья, фактически и юридически не дано право общей собственности на общее имущество в доме и в домовладении, но им вменено в обязанность нести бремя общей собственности, включая бремя налога на общую недвижимость и «оплаты коммунальных услуг» в отсутствие «коммуны».
Например, в ст.36 ЖК РФ декларативно установлено, что «1. Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности... общее имущество в многоквартирном доме». Однако, условия и порядок возникновения такого права, его идентификации и признания не предусмотрены законом. Возникли проблемы соблюдения нормы части 2 ст.19 Конституции РФ в отношении прав на жилище и т.д.
Например, нормами статьи 37 ЖК РФ усилены неопределенность и недостатки статьи 36 ЖК РФ в отношении прав общей собственности. В этой статье установлено: «1.Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме... пропорциональна размеру общей площади ... помещения». Однако законодатель не определил «коэффициент пропорциональности». Отсутствует формула расчета долевой собственности и условие ее нормировки (сумма долей должна быть равна 1,0). По этой причине суды не могут разрешать споры в отношении такой «доли» [4], опираясь на закон. Законом не установлено, кто и на каких условиях должен законно устанавливать значения указанной «доли». Фактически и юридически собственники помещений в многоквартирном доме оказались в неведении о наличии у них указанной «доли» и не обладают «правом голоса» при принятии общего решения в отношении общей собственности. Существуют и другие недостатки, жилищного законодательства России в отношении собственности на объекты ЖКХ, которые более детально рассмотрены в работах [5–9].
Выполняя функцию собственника земли, ГРФЗ мог бы законно, оптимально и впервые в современных российских условиях решить проблему общей собственности объединений домовладельцев на территорию домовладений. Отсутствие такого решения и ликвидации разрыва связи между общей (социальной, коммунальной) и частной собственностью на жилище и на земельный участок можно считать недостатком татарстанской политики и ее «скрытым резервом». Формирование и защита общей (социальной) собственности является важнейшим фактором единения людей, общежительствующих на общей территории. Проблемы и примеры формирования необходимой связи разных прав собственности на разные части единого жилищно-коммунального хозяйства при зонировании территории будущей застройки рассмотрены в работах [8–10].
2. Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики стратегии, и путь ее решения.
Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской политики — выбор главного способа государственной поддержки граждан, обладающих ограниченными возможностями приобретения жилья в собственность.
2.1. Главная оригинальная (авторская) идея государственной кредитной поддержки граждан, использованная в татарстанской политике.
Оригинальность способа государственной поддержки граждан в Татарстане можно сравнить с политиками подобного назначения в других странах, например, в Германии или в Финляндии. Однако авторы считают необходимым выделить и подчеркнуть отличие татарстанского способа от распространенной в России «крайне неудачной» [7] политики «ипотечного кредитования», не имеющей аналогов в мире, хотя широко распространено «заблуждение» о соответствии, якобы, этой политики «опыту США».
Главная идея государственной поддержки в Татарстане — предоставление гражданам «имущественного», а не денежного, «кредита» (займа). Жилые дома (и квартиры в них) строятся за счет государственных ресурсов на государственной земле под руководством единого государственного заказчика-застройщика. Гражданам, прошедшим конкурсный отбор и заключившим договора с лицом, уполномоченным ГЖФ, построенное жилье предоставляется во владение и в пользование на условиях его поэтапного выкупа в собственность. «Объект займа» — вещные права на жилище.
Отказ от денежного кредитования и его обеспечения договором об ипотеке позволяет:
— исключить использование ненужных «финансовых посредников» в виде частных банков, осуществляющих эмиссию ценных бумаг, обеспеченных долговыми обязательствами граждан — будущих собственников жилья, и порождающих «ростовщичество», ведущее к финансовым кризисам и к финансовым катастрофам [7];
— исключить обременение граждан разными видами лихвы, величина которой может достигать 50% и более от рыночной цены жилья [7];
— исключить появление и использование «залоговой цены» российского жилья, которая на 50% и более может быть ниже рыночной цены этого же жилья [7]. Следует отметить, что в США уменьшение такой цены ниже 70% от рыночной цены запрещено и т.д.
Применение этой идеи, не считая роль других приемов, использованных в татарстанской политике, позволяет, по мнению авторов, снижать (фиксированную) цену приобретаемого гражданами жилья (без уменьшения «нормы прибыли» застройщика и строительных подрядных организаций) в 2 раза по сравнению с ценой жилья, приобретаемого на основе «ипотечного кредитования».
Важнейшее для граждан преимущество выбранного подхода можно охарактеризовать следующим образом. Граждане, приобретающие право на жилье по механизму, используемому в Татарстане и не способные выполнить свои договорные обязательства, утрачивают право пользования жильем (выселяются из квартиры) и получают возврат большей части денежных средств, уплаченных в порядке выкупа жилья.
Граждане, приобретающие право на жилье по механизму «ипотечного кредитования», могут [7] утратить право собственности на жилье (быть выселены из квартиры), утратить средства, уплаченные в погашение кредита, утратить разное движимое имущество, права на выплату страховой премии при утрате здоровья и могут превратиться в кабальных (пожизненных) должников.
Указанная выше разница в последствиях применения разных механизмов является одним из важнейших достоинств татарстанского способа государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье. Особо следует подчеркнуть в выборе данного способа государственной поддержки устранение угроз возникновения и развития ростовщичества [7], которое способно разрушить основы республиканской государственной финансовой безопасности Татарстана и нанести ущерб и вред всем (без исключения) гражданам.
К другим значимым способам государственного регулирования кредитной поддержки граждан, используемым в татарстанской политике следует отнести:
— варьирование договорной цены приобретаемого в рассрочку жилья с учетом свойств выделенного социального слоя, города, района республики;
— варьирование первоначального взноса (от нуля и выше);
— варьирование срока кредита;
— варьирование условий найма на период выкупа жилья в собственность.
2.2. Экономико-правовые проблемы реализации главного способа государственной поддержки и татарстанский метод их решения.
Главная проблема осуществления «имущественной поддержки» граждан, нуждающихся в жилье, носит сложный правовой, экономический и юридический характер. Сущность этой проблемы заключается в том, что по мере выкупа жилья в частную собственность и жилища в общую собственность у граждан должно изменяться «содержание права частной собственности на жилье» и «содержание права участия в осуществлении общей собственности на общее коммунальное имущество».
В условиях отсутствия адекватной опыту «теории содержания права собственности» и приближения имущественных прав к праву собственности разработчикам стратегии пришлось разрабатывать и применять свою оригинальную политику. Такая политика была разработана руководством ГЖФ во главе с Т.М. Абдуллиным. Сущность разработанного и используемого метода заключается в следующем.
Условно полагается, что сумма погашенного кредита пропорциональна «доле выкупленного жилья, выраженного в квадратных метрах». При таком подходе «плата за наем жилья» уменьшается с «уменьшением невыкупленной части жилья». Например, при выплате 50% от суммы имущественного кредита, выраженного в денежной форме, площадь жилья, находящегося в найме, считается (условно) равной 50% от фактической площади жилья. При этом плата за наем в расчете на 1 кв. м нарастает с учетом инфляции и политики побуждения граждан к ускоренной выплате. При первоначальных расчетах бремени права нанимателей на жилье (на стадии разработки стратегии) совокупная величина бремени кредита и платы за наем возрастала к концу 15-летнего кредита до значения соответствующего бремени денежного кредита с годовой процентной ставкой, равной, примерно 15%. В целом такой подход татарстанских стратегов, по мнению авторов, можно считать успешным.
2.3. Организационно-правовые и управленческие проблемы реализации главного способа государственной поддержки и метод их решения.
Уже на стадии строительства многоквартирных домов и привлечения сбережений граждан на цели такого строительства необходимо создавать специализированное юридическое лицо, которое будет выполнять функцию собственника строящегося, а затем и построенного, многоквартирного дома. Из анализа прогрессивного правового наследия следовало, что наилучшей организационно-правовой формой такого юридического лица является «жилищно-строительный кооператив» (ЖСК). Худшей (в условиях российского законодательства) является, например форма «жилищного закрытого акционерного общества», используемая в Финляндии. Совсем непригодной, по мнению авторов, является «товарищество собственников (будущего) жилья», описанная в ЖК РФ.
Проблема использования кооперативной формы собственности на жилище в России порождена недостатками ЖК РФ, в частности нормами части 2 ст. 129. По существу речь идет о запрете в России кооперативной формы собственности на общее жилище, если хотя бы один пайщик полностью выплатил свой пай. Однако, на стадии строительства ограничения на использование «жилищно-строительного кооператива» могут считаться незначительными. Поэтому в рамках решения указанной проблемы в Татарстане использована форма «жилищно-строительной кооперации». Это считается авторами высоким достоинством татарстанской политики и позиции руководства ГЖФ. Если бы такой подход сопровождался последующим созданием локальных ЖСК на базе каждого построенного многоквартирного дома, то значимость татарстанского опыта для перспективы развития и защиты жилищно-кооперативной формы собственности в России было бы трудно переоценить.
Однако при использовании такого подхода был допущен ряд ошибок и неудач. На первом этапе по завершении строительства «материнский ЖСК» прекращал осуществление собственности на построенный жилой дом, и будущим собственникам жилья предлагалось создавать свое «товарищество собственников жилья» (ТСЖ), что породило множество негативных проблем и для таких «собственников» и для ГЖФ.
Со временем, ГЖФ отказался от такой практики и стал создавать «управляющие домом организации». Сохраняя «рычаги управления», ГЖФ РТ при таком подходе, по мнению авторов, не способен решать главную проблему — проблему единства социальной (общей коммунальной) и частной собственности на ЖКХ, описанную в работе [5].
3. Третья стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской стратегии, и путь ее решения.
Третья проблема заключалась в следующем — любая государственная социальная кредитная поддержка граждан должна быть не только востребованной, но и опираться на свои источники, быть планируемой и рентабельной (доходной и прибыльной). При рассмотрении этой проблемы авторы вправе опираться только на «публичные данные».
3.1. Источники финансирования и характеристика прибыльности политики.
В 2003 году полагалось, что в 2007 году общий объем жилищного строительства в Татарстане достигнет 2 млн кв. в год, в том числе за счет деятельности ГЖФ — 1 млн кв. м в год. Не критикуя ошибки такого подхода, рассмотрим выборочно данные, приведенные в таблице 1.
В модельной структуре источников финансирования Программы отражены стратегии выкупа прав собственности на жилье с использованием модели жилищно-строительного кооператива и стратегия капитализации земли с участием Фонда земель резерва.
На стартовом этапе новой программной политики инвестиционный капитал включал в себя три компоненты:
— инвестиции в жилье для работников предприятий и учреждений, участвующих в «социальной ипотеке» (1350 млн руб.);
— инвестиции за счет субвенций из бюджета РТ (1650 млн руб.);
— инвестиции из средств ГЖФ, в том числе привлеченных (1770 млн руб.).
Уже на начальной стадии реализации новой политики руководству республики пришлось внести коррективы в планирование, ставя задачу выхода строительства жилья (по линии ГЖФ) на 1 млн кв.м к 2020 году (табл.2), а также задачу сокращения объема средств предприятий, привлекаемых к реализации Программы в «командно-побудительном характере».
Выход на плановый норматив объемов строительства жилья (1 млн кв.м) при одновременном сокращении до нуля «заимствования средств предприятий и учреждений, участвующих в социальной ипотеке», является, по существу, одной из характеристик прибыльности деятельности ГЖФ РТ.
Таблица 1
Показатели программы развития жилищного строительства в Республике Татарстан| Показатель | Единица измерения | 2005 год | 2007 год | 2012 год | 2019 год |
|---|
| Квартир | шт. | 9091 | 18182 | 18182 | 18162 | | Число семей, улуч. жилищные условия | | 11816 | 23636 | 26636 | 26636 | | Общая площадь жилья | тыс. кв. м | 500 | 1000 | 1000 | 1000 | | Цена продав. квартир | млн руб. | 5617,5 | 12862,36 | 18040,95 | 28969,83 | | Цена кв.м жилья | тыс. руб. | 11,2 | 12,9 | 18,0 | 29,0 | | Единоврем. затраты на строительство | млн руб. | 5055,8 | 11576,7 | 16236,9 | 26072,8 | | Источники | млн руб. | 6377,5 | 11184,8 | 19202,2 | 36046,7 | | 1. Собст. средства, в.т.ч. | млн руб. | 3018,5 | 7036,6 | 14352,8 | 32616,7 | | 1.1. Пред. паенакопление | млн руб. | 842,6 | 1929,4 | 2706,1 | 4345,5 | | 1.2. Первонач. взносы | млн руб. | 842,6 | 1929,4 | 2705,1 | 4343,5 | | 1.3. Текущие взносы | млн руб. | 80,14 | 868,13 | 5893,84 | 605,52 | | 1.4. Плата за наем кварт. | млн руб. | 25,55 | 113,02 | 181,97 | 239,09 | | 1.5. Платежи от использования инфраструктуры | млн руб. | 70,5 | 284,9 | 1060,6 | 1184,2 | | 1.7. Доходы от капитализации земли | млн руб. | 561,8 | 1286,3 | 1804,1 | 2897,0 | | 1.8. Доходы от продажи высвободившихся земель | млн руб. | 595,4 | 595,4 | 0,0 | 0,0 | | 2. Целевые средства | млн руб. | 3359 | 4148 | 4849 | 5430 | | 2.1. Платежи предприятий | млн руб. | 3000 | 3000 | 3000 | 3000 | | 2.2. Социальный найм | млн руб. | 359,0 | 1148,3 | 1849,4 | 2430,0 | | 3. Налоговые источн. Налог на имущество | млн руб. | 652,1 | 2003,3 | 3665,4 | 5710,6 | | 4. Привлекаемые средства | млн руб. | 0 | 0 | 0 | 0 | | Сальдо | млн руб. | 1973,4 | 1611,4 | 6630,7 | 17684,4 |
Таблица 2
Характеристики объема жилищного строительства и инвестиций| Характеристика инвестиций | 2005 год (факт) | 2006 год (факт) | 2007 год | 2015 (план) | 2020 («план») |
|---|
| Объем жилищного строительства, осуществляемый ГЖФ (тыс.кв./млн руб.) | 330/4039 | 472,2/5481 | 550/7504 | /13064 | 1000/14961 | | Доля в инвестициях средств предприятий и участников программы (в %) | 85% | 51% | 42% | 23% | 0% |
Заключение
К наиболее значимым результатам татарстанского регионального опыта разработки стратегии и осуществления новой жилищно-строительной политики, который носит в целом, прогрессивный характер, относятся:
— создание фонда земель резерва и единого «государственного собственника земли», осуществляющего централизованное планирование и регулирование капитализации земли и ее подготовку для целей жилищного строительства многоквартирных домов;
— создание и использование единого государственного организатора-застройщика, осуществляющего планирование и регулирование строительства жилья в рамках единой государственной кредитной поддержки граждан, нуждающихся в собственном жилье;
— анализ распределения граждан по доходу, определение экономического критерия доступности гражданам собственного жилья и его использование при организации и осуществлении государственной кредитной поддержки;
— использование «имущественного кредита» и уход от денежного кредитования с использованием системы частных кредиторов, уход от модели «ипотечного кредитования»;
— использование для предоставления «имущественного кредита» жилищно-строительной кооперации;
— создание привлекательности для граждан новой политики, ее высокой рыночной конкурентоспособности, а также прибыльности.
— создание условий для макроэкономического планирования результатов кругооборота капитала в результате развития жилищного строительства в масштабах республики.
Дальнейшее прогрессивное развитие татарстанского опыта в самой республике и в других регионах России, а также устранение его недостатков, может позволить повысить эффективность и результативность такого опыта в целях решения жилищной проблемы населения регионов России и обеспечения конституционных прав граждан России на собственное жилище с учетом их доходов. |
| |
|
|
