Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (11), 2004
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ ЕВРАЗИИ
Ахмедов Ф. Т.
президент ООО "Нортгаз"(Москва),
кандидат экономических наук


ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ В РОССИИ

Существующую в России систему государственного регулирования газовой отрасли многие называют по-разному: жестким директивным регулированием, чрезмерным административным вмешательством государства в деятельность участников газового рынка, жестким управлением, жестким государственным контролем и т. п. "В отличие от рынков других топливных ресурсов, промышленной продукции и услуг, за годы рыночных преобразований российской экономики в газовой отрасли не были созданы рыночные механизмы и условия. По-прежнему существует жесткое директивное регулирование, прежде всего, в формировании цен...", - подчеркивается в Рекомендациях совместного заседания межфракционного депутатского объединения "Энергия России" и комитета Госдумы РФ по энергетике, транспорту и связи по вопросу "О концепции развития рынка газа в Российской Федерации".1 Об "избыточной зарегулированности рынка, чрезмерном административном вмешательстве в деятельность его участников" говорит и президент Российского газового общества, глава комитета Госдумы РФ по энергетике, транспорту и связи В. Язев.2 "Особенность существующего состояния газового рынка заключается ... в высокой степени его административного регулирования..." - записано в "Основных положениях Концепции развития рынка газа в Российской Федерации ОАО "Газпром".3
Все это не представляется верным, так как при подобных высказываниях фактически ставится знак равенства между невысокой степенью развития рыночных механизмов в газовой отрасли и жестким ее регулированием со стороны государства. Такой подход неправомерен. Рынок и государство вовсе не взаимоисключающие понятия. Государство может быть таким же участником рынка, как и другие хозяйствующие субъекты.
Приведенные высказывания верны лишь в том отношении, что пока в России рынок газовой отрасли отсутствует. Вместе с тем, он отсутствует не по причине излишне большой регулирующей роли государства, а потому, что российская газовая отрасль представляет собой вертикально-интегрированную монополию. Монополия же и рынок по существу несовместимы.
Именно монополия приводит к тому, что рыночные начала в газовой отрасли России находятся лишь в начальной их стадии.
Ускорение процесса развития этих начал - задача государства, для решения которой его роль в регулировании газовой отрасли должна быть усилена.
В настоящее время многие аспекты регулирования в данной сфере находятся либо за пределами компетенции государства, либо не учитываются им в должной мере, что в конечном итоге консервирует антирыночный характер отрасли и препятствует ее развитию.
Отсюда и весьма неблагоприятная ситуация с использованием разведанных запасов газа.

Таблица 1
Запасы газа в РФ и степень их использования
Источники запасовЗапасы, трлн. куб.мДоля источ-ника,%Количество выданных лицензийДоля от общего количества лицензий, %Неиспользуемые запасы, трлн. куб.мДоля запасов, находящихся в использовании, %
ВСЕГО47,6100202100
ОАО "Газпром"28,860,51567010,436,1
Независимые производители газа10,522,146306,569,1
Нераспределенный фонд8,317,4
Источник: по данным МПР Министерства природных ресурсов РФ

Как видно из таблицы, у "Газпрома" неиспользуемые запасы составляют 10,4 трлн. куб. м, у независимых производителей газа - 6,5 трлн. куб.м. То есть почти 17 трлн. куб. м разведанных запасов - более одной трети не используются, хотя лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу газа выданы.
Представляется, что с государственных позиций таких корпоративных запасов быть не должно. Если владелец лицензии по тем или иным причинам осваивать запасы не может, они должны перейти в нераспределенный фонд государства, которое может избрать более эффективного недропользователя.
Однако перераспределение лицензии - далеко не главное решение проблемы. У "Газпрома" из 10,4 трлн. куб. м запасов более 87% приходится на крупные месторождения - такие, как Штокмановское (3,2 трлн. куб. м газа), Бованенковское, Харасавейское и Новопортовское (суммарные запасы составляют 5,8 трлн.). Понятно, что разработка таких гигантских месторождений требует времени. Но 13% запасов, не разрабатываемых "Газпромом", приходятся на мелкие и средние месторождения, неадекватные масштабам его деятельности. Такие месторождения вряд ли должны находится в его распоряжении.
У независимых же производителей газа трудности с разработкой находящихся в их распоряжении запасов связаны с нерешенностью проблемы обеспечения транспортировки газа его основным потребителям в европейской части страны и за рубежом - с необходимостью договариваться с "Газпромом" как с собственником газотранспортной системы России (ГТС).
Годовая добыча газа независимыми производителями составляет не более 60-70 млрд. куб. м в год. Однако сами они, включая нефтяные вертикально-интегрированные компании, считают, что при условии решения проблем с транспортировкой газа независимые производители могут обеспечить суммарный объем добычи в 200-250 млрд. куб. м в год, причем раньше 2020 года.1
Можно сделать два вывода. Либо государство ошибается, выдавая независимым производителям газа лицензии на разработку запасов в объеме 10,5 трлн. куб. м, либо недопустима ныне существующая практика, когда экспертизу таких проектов осуществляет "Газпром". Это делает практически невозможным развитие конкуренции в отрасли.
Экспертизу проектов добычи газа должно проводить государство в лице уполномоченного им органа. Таковым могла бы стать специальная экспертная комиссия в составе специалистов из МПР, Минэнерго и Минэкономразвития РФ и независимых экспертов. План-график ввода в эксплуатацию новых месторождений должен быть единым для всей страны, увязывать планы "Газпрома" и планы других газодобывающих компаний и также находиться исключительно в государственной компетенции.

Таблица 2
Годовой баланс газа Российской Федерации на 2003 год

РесурсыРаспределение ресурсов
1. Добыча1. Закачка в ПХГ (хранилища газа)
ОАО "Газпром":
из газоконденсатных месторождений
попутный нефтяной газ из Красноярского края и Республики Саха
России
Украины
Латвии
Германии
Красноярский край, Республика Саха*2. Поставки в Российскую Федерацию:
Независимые производители:
ОАО "Пургаз"*
ОАО "Таркосаленефтегаз"
ОАО "Роспан"
ООО "Нортагз"
ОАО "Сибнефтегаз"
ЗАО "Печоранефтегазпром"
ОАО "Пурнефтегазгеология"
ЗАО "Уралнефтегазпром"
ЗАО "Стимул"
ОАО "Калмгаз"
ООО "Адыгеянефтегаз"
Нефтяные компании
газ сухойотбензиненный
попутный нефтяной газ
техн. нужды газопроводов ОАО "Газпром"
пэны, закачка впласт
потребителиям на
техн. нужды при добыче и переработкегаза
электроэнергетике
2. Другиеисточники:
газ деэтанизации истабилизации
среднеазиатскийгаз
карачаганакский газ
3. Экспорт
(газ сухойотбензиненный)
В страны "дальнего зарубежья"
В Латвию
Эстонию
Украину
Беларусь
(от ОАО "Газпром" и
независимых поставщиков)
В Молдавию
Закавказье
Казахстан
Азербайджан
3. Получение газа (Россией, Украиной, Германией)
*) запасы на 51% принадлежат "Газпрому"
Источник: по данным ОАО "Газпром"

Из данных годового баланса следует, что "Газпром" планирует также импорт Россией среднеазиатского газа, который предназначен в основном для реэкспорта в страны "дальнего зарубежья". В 2003 году "Газпром" объявил и о намерениях участвовать в газодобывающих и транспортных проектах в Средней Азии и к 2009 году нарастить закупки среднеазиатского газа до 100 млрд. куб. м в год.1
"Газпрому" это выгодно. Например, в Туркменистане компания покупает газ по 44 долл. за 1 тыс. куб. м, а продать его в странах Западной Европы можно по 100-120 долл. А 100 млрд. куб. м импортного газа - очень значительные объемы. И если газ пойдет на рынки "дальнего зарубежья", то может возникнуть угроза замораживания проектов на Ямале - в ЯНАО, так как они более дороги. Себестоимость добычи газа в Средней Азии в 2-2,5 раза ниже, чем в Ямало-Ненецком автономном округе, на который приходится более 90% общероссийской добычи газа.
Представляется совершенно очевидным, что в любом случае такие вопросы должны находиться в компетенции государства, а не ОАО "Газпром".
Пока же именно "Газпром" разрабатывает Генеральную схему добычи газа в РФ до 2020 года. Предполагается, что схема будет иметь статус государственной программы и будет увязана с Энергетической стратегией России.
Между тем государственная программа должна содержать перечень новых месторождений, график ввода их в эксплуатацию, расчеты по оптимальным новым маршрутам транспортировки, необходимым для этого инвестициям, перспективным ценам на газ и спросу на него, определять отношения между участниками газового рынка России и между ними и государством. Очевидно, что освоение ресурсов Ямала, арктического шельфа, Восточной Сибири и Дальнего Востока - это задача, которая может быть решена только совместными усилиями как ОАО "Газпром", так и независимых производителей газа и нефтяных компаний.
Однако Минэнерго РФ уже предоставило "Газпрому" статус "координатора всех газовых проектов Восточной Сибири и Дальнего Востока". А Правительство РФ в 2001 г. назначило ОАО "Газпром" единым оператором по экспорту газа из России в страны Юго-Восточной Азии. Годовые газовые балансы Российской Федерации разрабатывает также "Газпром". Затем они утверждаются в Минэнерго РФ. Фактически "Газпром" определяет производственную деятельность компаний, которые по отношению к нему являются абсолютно независимыми коммерческими структурами, имеют собственные производственно-финансовые планы и собственную стратегию развития.
Вышеприведенный государственный баланс газа свидетельствует о том, что "Газпром" планирует объемы и направления поставок независимых производителей и даже определяет, сколько их газа пойдет на экспорт в страны "ближнего зарубежья" и в какую из этих стран.
"Газпром" реализует и стратегию, предусматривающую его контроль над всей газотранспортной системой постсоветского пространства: ГТС России, Туркменистана, Узбекистана, Казахстана. Эта стратегия, хотя и соответствует политике России на Каспии, поскольку предусматривает расширение экспортных маршрутов каспийских углеводородов на север через российскую территорию, но все же не должна приводить к отождествлению интересов коммерческой компании 2 и интересов Российской Федерации.
Проблема транспортировки газа по российским магистралям, а также доступа к ГТС газодобывающих компаний, не входящих в структуру ОАО "Газпром", является, пожалуй, наиболее острой во всем комплексе проблем дальнейшего развития газовой отрасли. Позиция "Газпрома" на этот счет однозначна: "Нет такой проблемы. Законодательство уже давно стоит на страже интересов всех потребителей наших транспортных услуг".3 Сторонники этой точки зрения, как правило, ссылаются на постановления Правительства РФ, регулирующие такой доступ,4 а также на то, что все вопросы в данной области решает Комиссия Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов.
Все это верно, но вовсе не означает, что проблемы не существует. В постановлении Правительства РФ N334 записано, что организациям, не входящим в структуру "Газпрома", доступ к ГТС представляется при наличии в этой системе свободных мощностей. Однако, свободные мощности ГТС - это мощности после прокачки газа "Газпрома" или в интересах "Газпрома". Есть ли они, проверить невозможно, так как соответствующей информацией располагает только "Газпром". Кроме того, отсутствует законодательно или нормативно утвержденный порядок получения технических условий на подключение к ГТС новых месторождений. И эти вопросы решает "Газпром".
"Газпром" является собственником ГТС согласно федеральному закону "О газоснабжении в Российской Федерации". На этом основании компания имеет полное право распоряжаться системой по собственному усмотрению, в том числе использовать ее с целью подавления потенциальных и действительных конкурентов.
Такое положение вещей представляется абсолютно недопустимым с позиции соблюдения государственных интересов.
Довольно распространенным является и утверждение, что газодобывающие компании, не входящие в структуру ОАО "Газпром", не имеют законодательного права на экспорт газа в страны "дальнего зарубежья". Но в российском законодательстве нет нормы, которая устанавливала бы такой запрет. Закон Российской Федерации о "Государственном регулирования внешнеторговой деятельности" разрешает вести экспортные операции в установленном законом порядке всем хозяйствующим субъектам России без каких-либо исключений. Нет и указов Президента РФ или постановлений правительства, которые запрещали бы независимым производителям газа экспортировать его. Монопольное право ОАО "Газпром" на экспорт газа в страны "дальнего зарубежья", да и в страны СНГ является производным от монополистических функций компании.
К 2001-2002 годам средний по странам СНГ уровень оплаты за поставки газа "живыми" деньгами составлял более 90%.5 И "Газпром" стал обращать внимание на рынки этих стран. В 2002 г. "Газпром" практически полностью отстранил "ИТЕРУ" и от поставок в страны Балтии, которые всегда отличались высокой платежеспособностью и хорошей платежной дисциплиной. Затем выкупил у "ИТЕРЫ" 45% "Армросгазпрома" и начал сам поставлять газ в Армению. В начале 2003 года "Газпром" серьезно потеснил интересы "ИТЕРЫ" на Украине, передав функции оператора по поставкам туркменского газа венгерской Eural TG, а затем заставил "ИТЕРУ" сдать позиции и в Грузии.
Что касается реализации газа внутри России, то в 1995 году правительство РФ предоставило независимым производителям газа право продавать его непосредственным потребителям по свободным (договорным) ценам. Однако, с реализацией и данного права возникают серьезные проблемы. Довольно затруднительно продать газ, например, по 30 долларов за 1 тыс. куб.м, если "Газпром" продает газ по более низким ценам Федеральной энергетической комиссии России (ФЭК РФ).
В таких условиях рыночные механизмы в газовой отрасли РФ развиваться не могут. Возможности государства по стимулированию становления рынка пока крайне ограничены.
Государство имеет неограниченные полномочия лишь в установлении цен на газ, продаваемый ОАО "Газпром" на внутреннем рынке. Эти полномочия определены ст. 21 закона "О газоснабжении в Российской Федерации", на основании которой ФЭК РФ ежегодно устанавливает цены реализации газа "Газпромом" потребителям в России.
С формированием рынка газа это ничего общего не имеет. Цены растут ежегодно, причем не меньше, чем на 20%. При этом не берется в расчет ни динамика издержек производства в газодобыче в связи со смещением ее в северные районы, ни отсутствие там инфраструктуры, ни рост издержек на поддержание в рабочем состоянии газотранспортной системы.
Общая ситуация в сфере государственного регулирования газовой отрасли России, таким образом, действительно, далека от рыночных решений и государственного контроля. Государственные функции в значительной мере переданы в компетенцию ОАО "Газпром". Она противоречит и интересам развития газовой отрасли Российской Федерации, и задачам развития российской экономики в целом, и государственным политическим интересам.
Существенное усиление роли государства и радикальное расширение его полномочий за счет ограничения соответствующих полномочий ОАО "Газпром" должно стать принципом реформирования газовой отрасли России. Доступ к недрам и системам транспортировки газа, импорт газа в Российскую Федерацию, концептуальные обоснования перспектив развития газовой отрасли с учетом расширения независимой газодобычи и освоения новых регионов должны входить в компетенцию государства и только государства.


1 www.gazprom.ru.
2 являющейся практически частной, поскольку 61,63% ее акционерного капитала принадлежит частным инвесторам.
3 "Рынок газа: взгляд изнутри", "Экономика России: XXI век". 2003. N11.
4 "Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества "Газпром" от 14 июня 1997 года N858; "О комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов" от 2 ноября 2000 г. N843; "Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам" от 3 мая 2001 г. N334.
5 Данные департамента маркетинга, переработки газа и жидких углеводородов ОАО "Газпром".

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия