Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (58), 2016
ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА
Миникеева Л. О.
аспирант Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

Этапы становления государственной жилищной политики в контексте реализации социальных задач государства в сфере обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем
Предметом исследования является государственная жилищная политика как инструмент обеспечения конституционного права граждан России на жилище. С целью проследить процесс становления и развития российской жилищной политики рассматриваются основные этапы ее реализации за период 1917-2015 гг., анализируются характерные для каждого периода экономические и административно-правовые инструменты обеспечения населения жильем, их эффективность и изменения в ходе исторического развития. Определяются направления дальнейшего совершенствования и возможные трудности на пути формирования жилищной политики в России
Ключевые слова: жилищная политика, жилье, жилищная обеспеченность, социальная политика, приоритетные национальные проекты, жилищное строительство
УДК 338; ББК 65.01   Стр: 88 - 91

Обеспечение граждан жильем традиционно является одной из важнейших социальных задач, стоящих перед государством. Так, в п.1 11-й статьи Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН, провозглашается, что участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный уровень жизни для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни [1]. Уникальность жилья как экономического блага состоит в том, что являясь одним из наиболее дорогостоящих товаров, приобретаемых человеком, жилье одновременно представляет собой товар первой необходимости, сравнимым с пищей, водой, одеждой и обеспечивающим дальнейшее существование человека и удовлетворение остальных потребностей.
Удовлетворение потребности граждан в жилье, ввиду сложности и специфичности жилища как товара особого рода, потребление которого вызывает значительные социальные и экономические последствия, невозможно без активных действий государства и требует скоординированных усилий власти и общества.
Необходимость разработки целенаправленных и системных действий органов государственной власти в решении жилищного вопроса обуславливает возникновение и реализацию государственной жилищной политики. Несмотря на то, что практический опыт ее формирования имеет более чем двухсотлетнюю историю [2, с.18], вопрос о подходах к формированию мер по решению жилищного вопроса по-прежнему остается актуальным.
Воспроизводство и использование жилищного фонда находятся на стыке экономического, социального и демографического дискурсов, затрагивает как частную, так и общественную сферы. Жилищная политика может выступать как часть социальной политики, ввиду того, что право человека на достойное жилье является одним из фундаментальных прав человека, а обязанность обеспечения реализацию этого права признана одной из ключевых социальных задач государства, закрепленных в международном законодательстве. Так, в рекомендациях Международной Организации Труда определено, что «целью национальной политики должно быть содействие в рамках общей политики жилищного строительства строительству жилых домов и введению соответствующего коммунального обслуживания с целью обеспечения всех трудящихся и их семей соответствующим удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями» [3].
Несмотря на высокую социальную значимость жилищного вопроса, включение жилищной политики в сферу социального обеспечения граждан в большинстве стран представляется спорным. Жилищный сектор является очень ресурсоемкой областью народного хозяйства, непосредственно связанной с такими отраслями экономики как производство строительных материалов и конструкций, энергетика, коммунальная и транспортная инфраструктура, производство бытовой техники и товаров длительного спроса и т.д. В развитых странах жилой фонд составляет от 20% до 45% воспроизводимого национального богатства [4, с. 226–238]. Инвестиции в жилищное строительство в таких странах как Германия, Финляндия, Канада превышают треть всех вложений в основной капитал страны [5, с. 98]. Таким образом, будет справедливым полагать, что в силу высокой степени интегрированности жилищного сектора в структуру экономики и его особой значимости, жилищная политика чаще всего рассматривается как направление не социальной, а экономической политики.
Этапы реализации государственной жилищной политики в России. Проблема поиска «золотой середины», позволяющей увязать экономические интересы участников жилищных отношений с обязанностью государства выполнять социальные обязательства перед гражданами по обеспечению их прав на жилье является одним из наиболее актуальных и дискутируемых вопросов на сегодняшний день. Особенную значимость этот вопрос приобретает с точки зрения рассмотрения российского опыта реализации жилищной политики, так как за последние сто лет наша страна прошла путь от полного обеспечения жильем всем граждан вне зависимости от их социального и финансового статуса до практически устранения государства из процессов жилищного обеспечения населения. Такая трансформация не могла не оказать влияние на общественное мнение и оценку гражданами роли государства в решении жилищного вопроса. Профессор Университета Аризоны (США) Дж. Зависка (Jane R.Zavisca) в своем исследовании приводит следующие данные: почти 90% населения России считают, что государство обязано помогать семьям, которые нуждаются в улучшении своих жилищных условий, а большинство считают, что единственный способ улучшить ситуацию на жилищном рынке — это меры государственного воздействия, такие как контроль цен на жилье и субсидии гражданам [6, С.128]. Повышенные ожидания граждан государственной поддержки в решении жилищного вопроса и признание своей неспособности его решить самостоятельно с помощью собственных или заемных средств свидетельствуют о том, что в настоящее время государственная политика слабо связана с текущей ситуацией на жилищном рынке и не отвечает имеющимся запросам населения.
По нашему мнению, в историческом процессе формирования жилищной политики в России целесообразно выделять пять периодов:
1. Довоенный период (1917–1940 гг.);
2. Послевоенный период (1945–1970 гг.);
3. Период 1970–1980-х гг. и период Перестройки;
4. Период либеральных реформ 1990-е гг. — 2005 гг.;
5. Современный этап (2005–2015 гг.).
В рамках каждого периода нами была предпринята  попытка выявить основные предпосылки, цели жилищного регулирования на соответствующем этапе развития, используемые механизмы и достигнутые результаты.
Этап 1. Довоенный период (1917–1940 гг.).
Сложившаяся на данном этапе социально-экономическая ситуация может быть охарактеризована с точки зрения двух ключевых аспектов. С одной стороны, преобладание аграрного уклада экономики и высокая доля сельского населения страны, а с другой — ускоренная индустриализация, рост городов и необходимость быстрого обеспечения трудящихся жильем. Приоритет строительства индустриальных гигантов и военно-промышленных производств обусловил цель жилищной политики этого времени — обеспечение рабочих минимально необходимыми жилищными условиями. Для достижения указанной задачи были приняты следующие меры:
– огосударствление имеющегося жилого фонда («Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» [9, с.220] и Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» [10];
– уплотнение проживания и вселение нуждающихся в квартиры с «избыточной» площадью;
– передача функций по строительству и содержанию жилищного сектора на муниципальный уровень, а также производственным организациям и государственным учреждениям, ответственным за обеспечение жильем своих сотрудников.
Результатами такой политики стали ликвидация частной собственности на жилье и появление квартир «коммунального типа»; был установлен минимальный норматив площади в 8 кв. м на человека, который затем на долгое время стал стандартом жилищного строительства. За 20 лет — с 1917 по 1937 гг. — в СССР было построено 54 млн кв. м жилья, что составляет около 4 млн кв. м в год [7, с. 22]. Таким образом, можно сделать вывод, что жилищная политика на данном этапе рассматривалась как вспомогательный элемент промышленного развития, способствующий скорейшей реализации цели ускоренной индустриализации советской экономики.
Этап 2. Послевоенный период (1945–1970 гг.)
В ходе Великой Отечественной войны было разрушено более 1700 городов и 70 тыс. деревень, без жилья осталось более 25 тыс. человек. Это усугубило и без того сложную жилищную ситуацию — в растущих промышленных городах увеличивалась численность рабочих, проживающих в бараках и коммуналках, возникали вспышки социальных болезней и беспорядков. Социальное неравенство и появление недовольства среди населения усиливалось из-за высокой стоимости жилищного строительства и медленных темпов возведения домов в стиле «ампир» и «сталинского барокко», а также распределения построенного жилья между политической и технической элитой.
Перед государством стояли задачи восстановления разрушенного войной жилого фонда и ликвидации недостатка в жилье среди рабочих в городах и крестьян в сельской местности. Было решено, что жилищное строительство должно быть менее дорогим и соответствовать темпам роста промышленности и объемам притока рабочей силы из деревни в город. Для снятия социального напряжения и ликвидации бараков и коммуналок была поставлена цель обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой.
Реализация указанных задач была осуществлена в рамках развертывания полномасштабного комплекса мероприятий, среди которых можно выделить следующие:
– формирование качественно новой жилищной политики, основанной на массовой индустриальной застройке [11];
– отказ от «архитектурных излишеств» в строительстве [12, с.2–9];
– рост производства строительных материалов и конструкций, ДСК;
– развитие кооперативного строительства.
Результат таких мер проявился в рекордном количестве построенного жилья: за десять лет с 1946 по 1956 гг. было по­строено и восстановлено 300 млн. кв.м. жилья, за период с 1959 по 1963 гг. построено в 3,16 раз больше жилья, чем за период 1918–1940 гг. Необходимо отметить, что более трети современного жилищного фонда России было возведено в 1940–1970- х гг. [13, с.20]. Государству удалось преодолеть нарастающий кризис в жилищной сфере и снять социальную напряженность, была в значительной степени реализована задача посемейного заселения квартир, сократилось число проживающих в бараках и коммуналках. Несмотря на то, что построенное жилье в большей степени отвечало функциональным и техническим, нежели эстетическим требованиям, жилищная политика данного периода продемонстрировала свою социальную направленность и ориентированность.
Этап 3. Период 1970 — 1980-х гг. и период Перестройки
Период бурного жилищного строительства 1940–1970-х гг. стал причиной появления таких тенденций как «социальное иждивенчество» и перекладывание всей нагрузки по строительству и содержанию жилья на государство. Снижение частной и кооперативной инициативы граждан по строительству и эксплуатации домов вызвали снижение темпов жилищного строительства. Большое количество «очередников» на получение нового жилья и система его распределения создавали предпосылки для злоупотреблений и коррупционных схем, снижения качества государственного администрирования в жилищной сфере.
Основными задачами на данном этапе стали реформирование сферы ЖКХ и развитие индивидуального и кооперативного строительства. Разрабатывался вопрос обеспечения возможности получения жилья в частную собственность. В 1986 г. была поставлена цель обеспечения каждой семьи отдельной квартирой в 2000 г.
Основными инструментами жилищной политики стали административно-правовые механизмы, такие как принятие Закона «О кооперации в СССР» (1987 г.), Постановления ЦК КПСС «О мерах по ускорению развития жилищной кооперации» (1987 г.), что создавало правовое поле для развития частной инициативы граждан. Был принят Закон «О собственности в СССР», закрепившего возможность гражданских правоотношений в жилищной сфере, а также возможность привлечения граждан к управлению жилым фондом.
Принятых действий оказалось недостаточно для того чтобы позволить государству в полной мере выполнять все возложенные обязательства по строительству и содержанию жилого фонда. Жилищная политика на данном этапе приобрела двойственный и противоречивый характер: с одной стороны устранение инициативы граждан из жилищной сферы благодаря обещаниям предоставить всем семьям жилье к 2000 г. и поддержка системы распределения жилья, с другой — стимулирование частного и кооперативного строительства.
Этап 4. Период либеральных реформ 1990-е гг. — 2005 гг.
Начало данного этапа сопровождалось крайне тяжелой социальной ситуацией в стране. Финансово-экономический кризис, социальная нестабильность и общий упадок уровня социально-экономического развития общества стали причиной того, что в 1992–2001 гг. 30% населения России находились за чертой бедности. На начало 1991 г. в очереди на жилье состояло более 14,5 млн семей (24% от общего числа семей).
Ключевой задачей жилищной политики стала разработка правовой базы для формирования гражданских правоотношений в сфере жилья и развития свободного рынка жилья. Для этого был принят Закон «О приватизации жилищного фонда в России» [14] и проведена реформа оплаты жилья и коммунальных услуг. Для стимулирования платежеспособного спроса на жилье было решено создать в России систему ипотечного жилищного кредитования по американской модели, в связи с чем было учреждено Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) и принят Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [15].
По итогам данного этапа большая часть российских граждан лишилась возможности получить поддержку государства в улучшении жилищных условий, а жилье выросло в цене в среднем в 6 раз по сравнению с 1989 г. [7, с. 107]. Полностью трансформировалась структура собственности на жилье в пользу частного владения. Важнейшим итогом этого периода стало формирование предпосылок развития системы ипотечного кредитования.
Этап 5. Современный этап (2005–2015 гг.)
Современный этап жилищной политики может быть охарактеризован следующими задачами, стоящими перед государством:
– стимулирование платежеспособного спроса населения через интенсивное развитие системы ипотечного кредитования;
– обеспечение роста объемов вводимого жилья (снижение административных процедур, количества согласований, упрощение получения земельного участка);
– стабилизация рынка жилья;
– повышение прозрачности и снижение рисков операций с недвижимостью;
– реализация социальных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
Наиболее значимым событием в управлении жилищным сектором на данном этапе стало принятие Жилищного и Градостроительных кодексов РФ, что стало свидетельством перехода жилищных отношений на новый, соответствующий рыночным реалиям, уровень. Вторым по значимости событием стал запуск Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» на 2002–2010 гг., который закрепил реализацию социальных обязательств государства перед отдельными группами граждан и установил планы по увеличению объемов жилищного строительства, повышению доступности жилья, увеличению объемов ипотечного кредитования.
Результатом реализованных мер стал ежегодный прирост объемов вводимого жилья. В 2014 г. введено 81 млн кв. м жилья, рост к 2013 г. составил 15% [16]. Ипотечные кредиты в 2013 г. были выданы 825 тыс. семей, получила свое развитие система мер по минимизации рисков граждан, участвующих в жилищном строительстве на правах долевого участия. Для стимулирования предложения на жилищном рынке разработан исчерпывающий список административных процедур, необходимых для реализации проектов жилищного строительства, повысилась прозрачность процесса получения земельных участков и подведения коммунальных систем.
Проведенный анализ этапов развития жилищного регулирования в России позволяет нам отметить большое разнообразие используемых инструментов и механизмов, а также наличие нескольких сменяемых друг друга моделей и типов жилищной политики. Так, для до перестроечного периода характерно преобладание патерналистской или социально-демократической модели, которая затем в 90-х гг. 20 века резко сменилась на либеральную. Ключевым документом, после принятия которого стало очевидно, что возврат к господствующей системе «раздачи жилья» как основного инструмента регулирования жилищного вопроса невозможен, стала первая государственная целевая программа «Жилище», утвержденная Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20 июня 1993 г. [17] и ознаменовавшая качественный переход в жилищной политике государства, заключающийся в значительном ограничении социальных обязательств государства. С этого времени в дальнейших нормативных актах государство оставляло за собой обязанность обеспечивать жильем лишь наиболее нуждающиеся и социально незащищенные группы граждан, предоставляя остальным самостоятельно разрешать жилищную проблему без государственной помощи.
Существенные изменения произошли и в количестве социальных групп, обеспечение жильем которых прежде входило в обязанность государства. Так, были исключены такие группы как рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере производства, семьи при рождении близнецов, матери, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетные матери, а также матери-одиночки. Ликвидировано право на предоставление жилья учителям и педагогическим работникам школ и профессионально-технических учебных заведений. Исключение данных групп граждан из перечней категорий, нуждающихся в предоставлении жилья либо в содействии государства в улучшении жилищных условий, привело к тому, что большая часть населения страны лишилось возможности когда-либо разрешить жилищный вопрос ввиду невозможности самостоятельно заработать или накопить необходимые средства на приобретение жилья. Так, в 2014 г. доля семей, имеющих возможность приобрести жилье на рынке с помощью собственных или заемных средств, по данным экспертов, составляла лишь 27% [8, с.7]. Примерно такое же количество граждан могло позволить себе самостоятельно обзавестись жильем (построить своими силами или купить) без помощи государства в 1953 г. [7, с.35]. Указанные факты могут свидетельствовать о том, что за последние 60 лет государственная жилищная политика в России не приблизилась к реализации права каждого человека на доступное жилье. В свою очередь количество семей, самостоятельно способных обеспечить себя жильем, с нашей точки зрения, может рассматриваться как показатель эффективности государственных мер по решению жилищного вопроса граждан и эффективности социальной и экономической политики государства в целом. Несмотря на то, что в литературе по данной проблематике часто можно встретить мнение о том, что в сознании уже нескольких поколений граждан России утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому благу, представляется очевидным, что в данной ситуации государство должно обеспечить не только условия улучшения своих жилищных условий тем слоям населения, которые способны сами решить жилищный вопрос, но и той части общества (в нашем случае, это 70% населения), которые в силу тех или иных причин не имеют такой возможности. Именно такая государственная жилищная политика будет свидетельствовать о высоком уровне развития общества и реальной, а не декларативной социальной направленности экономики.


Литература
1. Официальный сайт Организация объединенных наций. [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml
2. Энгельс Ф. К жилищному вопросу. — М.: Либроком, 2012. — С. 18.
3. Рекомендация № 115 Международной организации труда «О жилищном строительстве для трудящихся». Принята в г. Женеве 28.06.1961 на 45-й сессии Генеральной конференции МОТ. [Электронный ресурс] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=dochttp://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=doc
4. Рекитар Я.А. Факторы реализации инвестиционного потенциала России // Жильё: комплексный взгляд / Под общ. ред. В.М. Агапкина. Науч. ред. А.В. Черняк, В.З. Черняк. — М.: А.В.Ч., 2001. — С.226–238.
5. Строительство в России. 2014: Стат. сб. / Росстат. — M., 2014. — С.98.
6. Zavisca, Jane R. Housing the new Russia // New York: Cornell University Press, 2012. P.128.
7. Коняхин. Г.В. Жилищная политика в России в XX веке: аналитическая ретроспектива: Монография. — М.: Изд-во МГОУ, 2011.
8. Жилищная политика и экономика в России: результаты и стратегия развития / Н.Б.Косарева, Т.Д. Полиди, А.С. Пузанов. — М.: НИУ ВШЭ, 2015.
9. Ленин В.И. Полн. собр. соч. — 4-е изд. М., 1975. — Т. 54. С.220.
10. Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» // СУ РСФСР. — 1918. — № 62. Ст. 674.
11. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства в СССР» // СП СССР. 1957. № 9. Ст. 102.
12. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 года № 1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» // Советская литература. — 1983. — С. 2–9.
13. Жилищное хозяйство в России. 2013: Стат. сб./ Росстат. — M., 2013. С. 20.
14. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 16.10.2012) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.07.1991, № 28, ст. 959
15. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. — 20.07.1998. — № 29. Ст. 3400.
16. О жилищном строительстве в 2014 году [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d05/19.htm
17. Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — №  28. — Ст. 2593.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия