Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1/2 (13/14), 2005
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
Саначев И. Д.
заведующий кафедрой государственного и муниципального
управления Владивостокского государственного
университета экономики и сервиса,
кандидат исторических наук


СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С МАТРИЦЕЙ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ
(на материалах США, Германии и Франции)

Моделирование как метод научного познания, подразумевающий "замещение одного объекта другим с целью получения информации о важнейших свойствах объекта-оригинала с помощью объекта-модели"1, сегодня широко используется в различных сферах управленческой науки. Суть моделирования в том, что, изучая какую-либо сложную систему, необходимо отвлечься от имеющегося многообразия моделей и выделить то общее, что присуще моделям различных по своей природе объектов реального мира2.
В странах Западной Европы существует много различных моделей организации внутренней структуры управления местным сообществом. Но для действенности местного самоуправления решающей является не структура управления или его механизм, а набор задач сообщества и способы, которыми оно эти задачи решает, а также характер осуществления государственного контроля за деятельностью местных сообществ и характер их взаимоотношений между собой. Как таковая, организационная структура проистекает из этих условий3.
Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию внутренней структуры управления местным сообществом4. Изучение моделей местного самоуправления позволяет вычленить наиболее удачные варианты решения тех или иных организационных схем, проблем организации управления местным сообществом и путей решения задач, стоящих перед ним.
Модель органически связана с исторически сложившимся видом и формами местной власти, однако, несмотря на прямую зависимость от них, нельзя согласиться с мнением о жесткой детерминации первой последними. Предлагаемая концепция такого рода предопределяет наличие единой модели, иногда - единой национальной модели, однако даже в сравнительно небольших европейских странах встречаются различные модели организации местного самоуправления5.
Оправданной является точка зрения, в соответствии с которой существуют две "базовые", основные модели, сложившиеся в Европе. Основанием для выделения этих моделей является принцип взаимоотношений местного сообщества и государства, т. е. оценка степени влияния государства на функционирование модели организации управления местным сообществом6.
К первой базовой модели, получившей название "континентальной", относится большинство стран Европы, расположенных, как следует из самого названия, в Старом Свете. Эта базовая модель характеризуется высокой степенью влияния государства на местные сообщества и системы управления ими, наличием у государства значительных контролирующих функций и возможностей вмешиваться в деятельность местных органов власти. Отметим, что такого рода базовая модель свойственна не только унитарным, но и федеративным государствам европейского континента.
Вторая базовая модель по традиции получила название "англосаксонской". Ей свойственна высокая степень независимости от центральных органов власти, наличие большого количества специфических демократических институтов (комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.). Местное сообщество (особенно ярко это видно на примере городского сообщества) при этой модели представляет собой как бы "государство в государстве" со своими независимыми финансами и своими законами7.
Зародившись на Британских островах, англосаксонская модель распространилась достаточно широко. Органы местного самоуправления США, Канады, Австралии являются убедительным примером этому. При этом следует иметь в виду, что политическую практику своего воплощения эта модель нашла только в государствах с федеративным устройством. Континентальная и англосаксонская модели местного самоуправления в настоящее время являются "базовыми". Являясь своеобразным инвариантом, эти модели породили множество вариантов.
Континентальная модель может быть условно подразделена на германские, французские и романские вариации. Каждая из этих суббазовых моделей, естественно, делится на национальные, а последние иногда - на субнацинальные или региональные. Англосаксонская модель в Европе существует только на территории Соединенного Королевства Великобритании, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, а также в Ирландии.
Каждая из национальных и субнациональных моделей отличается большой степенью оригинальности, самобытностью институтов, особенностями финансово-хозяйственной деятельности. Различаясь по организационным формам и сути реальных практик, модели с их достоинствами и недостатками, разделенные по их признаку принадлежности к базовой модели, требуют более углубленного исследования.
При сравнении различных моделей местной власти, сложившихся в развитых странах, равно как и процессов реформирования местной власти в этих странах с процессами, происходящими сегодня в Российской Федерации, для достоверного анализа необходимо прибегнуть ко вполне определенным методологическим приемам, связанным с вычленением основных несущих элементов подобного явления. Матричный метод является в данном случае наиболее эвристически значимым8.
Смысл матричного метода сводится к вычленению определяющих элементов моделей (протомоделей, национальных моделей, субмоделей), которые обеспечивают их способность к функционированию. Сразу следует определиться, что, имея в качестве предмета рассмотрения проблему, связанную с функционированием моделей властного уровня, необходимо определить, что под способностью к функционированию понимается способность максимально эффективно исполнять свои целевые предназначения. Отсюда следует, что матрица должна подразумевать максимальную эффективность в управлении структурой, что, в свою очередь, означает квалифицированную систему управления с исключением излишних уровней и элементов, жестко учитывающую принцип управляемости. При всей условности этого классического методологического подхода общепризнанно, что матрица подразумевает обобщенность принципов ее построения. Так, например, в теории управления понятие "матрица" связано с неким прототипом действий менеджера по созданию какого-либо процесса, ведущего к поставленной цели. В моделировании систем: экономических, информационных, структурных в государственном управлении, политической деятельности и т. д. матричный метод является одним из основных и, как представляется, наиболее плодотворным.
В нашем случае принципиальной задачей является попытка вычленить сущностные элементы модели управления из реальной практики местной власти, так как именно организация таких моделей создает начальные условия для эффективности ее действия. Здесь следует учитывать, что именно организация изначально определяет эффективность модели: если модель страдает сложной многоуровневой системой организации, дублирующими связями, то это неизбежно приводит к процессу перераспределения полномочий от уровня к уровню в процессе функционирования модели. В таких случаях неизбежна потеря ответственности, неразбериха в принятии управленческих решений и т. д., что приводит к неэффективности функционирования подобной модели.
Таким образом, во всех эффективно действующих моделях, а к таковым можно отнести различные модели местного самоуправления европейских стран и стран Северной Америки, можно выделить основной структурный костяк, который, при всех национальных особенностях этих моделей, является практически неизменным. Именно его, то есть структурный костяк, предлагается в данном случае назвать матрицей. Другими словами, матрица определяет необходимый набор элементов структуры, без которого структура действовать не сможет.
С другой стороны, матрица позволяет увидеть лишние элементы в структуре, отягощающие структурную организацию и мешающие, а зачастую открыто противодействующие работе основных матричных элементов.
Конечно, по справедливому мнению ведущих исследователей практик реализации местного самоуправления и местной власти, "органы государственного управления будут вечно искать пути собственной организации"9. Процесс совершенствования модели государственной и местной власти долог, сложен и порой дает крайне неоднозначные результаты. Но, при всем этом, трудно не согласиться с мнением С. Манна, утверждавшего, что "вопросы эффективности находятся в центре общественного внимания. На карту поставлено существование демократической политической системы и вера в необходимость "государственной службы" - без нее самой системе действительно грозит серьезная опасность! Ценность и полезность государственных органов управления, кажется, не вызывают сомнения, но остается неуверенность в правильности того, что и как эти органы делают, остается необходимость в их оперативном реагировании на потребности общества. Следовательно, мы должны делать больше с меньшими затратами"10.
Из этого утверждения можно сделать важный методологический вывод: матрица в нашем случае не является простым шаблоном, по которому должны создаваться модели местной власти во всем мире. Матрица является носителем основы, на которую (с учетом национальных, религиозных, культурных и иных традиций) "наращиваются" остальные элементы модели. Она несет в себе информацию о каркасе модели, она определяет ее основу, если только мы действительно хотим создать эффективную модель.
Достаточно вспомнить хотя бы эволюцию местного самоуправления в США, в ходе которой достаточно эффективные, в целом, американские модели переживали глубокие кризисы, и даже доходили до грани распада. "Классическим" примером такого рода служит, например, так называемая "эпоха комитета Браунлоу", когда страна выходила из периода "Великой депрессии"11.
В итоге длительной эволюции в США, например, на базе англосаксонской протомодели сложились четыре основные модели местной власти. Три из них принадлежат к типу "совет-управляющий", а одна - к типу "мэр-совет".
Сравнительный анализ трех основных американских моделей типа "совет - управляющий" позволяет выявить основные составляющие части (элементы) данной модели. Из таблицы 1 можно составить представление об этих основных составляющих.
Очевидно, что в своей основе все три модели почти полностью совпадают, что и заставляет многих американских ученых говорить о них как о разновидностях одной модели, хотя существует и иная точка зрения. Исходя из этих элементов, можно построить матрицу, которую в дальнейшем мы сравним с моделью "мэр - совет", чтобы вычленить единую матрицу североамериканской англосаксонской протомодели. Данная матрица представлена в таблице 2.
Таблица 1
Сравнение моделей типа "совет - управляющий"
Таблица 2
Матрица по моделям системы "совет - управляющий".
Опираясь на данную матрицу, следует провести сравнительный анализ ее основных элементов с основными элементами модели "мэр - совет", чтобы вычленить общие и особенные элементы матрицы и модели. Подобное сравнение произведено в таблице 3. При этом следует отметить только один особенный элемент в модели "совет - мэр" - постоянный заместитель мэра, фактически исполняющий обязанности главы администрации города.
Очевидным представляется, что данный элемент появился не случайно. Во всех остальных моделях, распространенных в США, он присутствует в виде одной из ключевых фигур (управляющий городом), нанимаемой по контракту и работающей на профессиональной основе.
Модель "мэр - совет" является наиболее архаичной из всех существующих моделей, что обусловило, по мнению многих авторитетнейших американских специалистов в области "public administration & public policy analyses", серьезное отставание в эффективности функционирования данной модели, чему свидетельство неоднократное банкротство Нью-Йорка и обострение социальных проблем в других городах, исповедующих данную модель. Непрофессионализм управления городской администрацией и ее приверженность к политическим, а не менеджерским методам управления, свойственные этой модели, стали одной из причин такой ситуации.
Подобные проблемы функционирования модели "мэр - совет" вызвали начало ее медленной эволюции в сторону профессионального управления, в том числе и появление такой фигуры, как постоянный заместитель мэра (главы администрации). За ним скрывается, в действительности, компромиссное решение: не отказываясь в целом от модели "мэр - совет", ввести профессиональное управление администрацией. Здесь видится серьезная проблема - в своей профессиональной деятельности постоянный заместитель мэра так или иначе все равно зависит от политических амбиций мэра, что приводит к столкновению менеджерской и политической конъюнктур.
На практике это означает серьезные проблемы в управлении муниципальным хозяйством, особенно в "предвыборную страду", и прямое вмешательство мэра в функционирование этого хозяйства, при этом не исключается вариант игнорирования уже сложившейся менеджерской концепции управления муниципалитетом.
Поскольку модель находится в стадии эволюции, такое четкое разграничение полномочий между постоянным заместителем и мэром, какое сложилось в Германии, еще не достигнуто, что позволяет с большой долей уверенности предположить возможность острых конфликтов между двумя важнейшими элементами модели - мэром и его постоянным заместителем. Проблема эта уходит своими корнями в еще более серьезную проблему: профессионализма и профессионализации управления муниципальным хозяйством и муниципальной администрацией в целом.
Таблица 3
Вычленение элементов матрицы североамериканской англосаксонской модели
Анализ показывает, что ни одна из этих моделей не противоречит друг другу, что позволяет говорить о сложившейся внутренне непротиворечивой (настолько, насколько это возможно), североамериканской англосаксонской протомодели. Матрицу протомодели в отдельном виде представлять нет необходимости, так как она полностью совпадет с матрицей, представленной в табл. 2.
Итак, как нам представляется, в данном конкретном случае удалось выделить основные элементы матрицы, позволяющие наиболее эффективно функционировать различным моделям местной власти (местного самоуправления) в США.
В то же время сравнительный анализ четырех основных германских субмоделей легко позволяет выявить основные элементы матрицы германской модели. Этот анализ произведен в табл. 4. В сущности, таких элементов четыре: бургомистр, магистрат, постоянный заместитель (фактически исполняющий обязанности главы администрации), администрация12.
Только в одной из субмоделей (северонемецкой) вместо первого заместителя действует назначаемый магистратом городской управляющий, что отличает ее от моделей "совет - управляющий" в США, где управляющий нанимается по контракту, и от американской модели "мэр - совет", где постоянный управляющий назначается мэром (аналог бургомистра) города.
Кроме того, в магистратской субмодели присутствует еще один, так называемый "промежуточный" орган - Совет общины, являющийся архаичным отголоском со времен Средневековья. Магистратскую субмодель почти все без исключения германские специалисты признают уходящей в прошлое, а многие просто называют ее "туристической моделью", существующей в маленьких городках для привлечения туристов. Именно поэтому ее никак нельзя рассматривать в качестве серьезного отклонения от устоявшейся матрицы германской модели.
Не трудно понять, что германские субмодели так же внутренне непротиворечивы, то есть имеют сравнительно однородную конструкцию, что свидетельствует о том, что они опираются на длительную историческую традицию и, в свою очередь, достаточно эффективно функционируют. Более того, по экспертным оценкам, они являются наиболее эффективными среди стран "континентальной" протомодели.
С этой точки зрения, представляется немаловажным провести сравнение матрицы германских моделей с французскими.
Таблица 4
Создание матрицы для германских моделей
Национальные модели местного самоуправления, тяготеющие к французской, характеризуются высоким уровнем государственного влияния на дела местных сообществ - гораздо более высоким, чем, скажем, в германской модели или романской. В этой модели выборный мэр является не более чем государственным чиновником. Лишь процедура его назначения специфична, он не назначается, а избирается13.
Глава департамента во Франции, по представлению главы регионального правительства, имеет право попросту отправить не справившегося со своими обязанностями мэра в отставку. Все решения региональных правительств являются обязательными к исполнению. Эта жесткость в управлении позволяет избежать непрофессиональных ошибок со стороны мэра и местной администрации. В сущности, здесь мы имеем ту же ситуацию, что и в Германии: мэр "правит", но не управляет. Муниципальные же администрации действуют на постоянной и профессиональной основе вне зависимости от выборов мэра, который крайне ограничен в своих возможностях кадровых перестановок. Это создает возможность преемственности в руководстве администрацией вне зависимости от текущей политической конъюнктуры.
В сущности, здесь избираемый мэр имеет дело с профессиональной администрацией, диктовать волю которой он не в силах. Выборное лицо превращается в оплачиваемого государственного чиновника, выполняющего функции передаточного механизма между региональными властями и муниципалитетом под контролем совета, избранного этим муниципалитетом. За спиной мэра стоит профессиональный, постоянно действующий административно-хозяйственный аппарат, в чем имеется прямое сходство с германской матрицей.
Таким образом, при единой основе - обеспечение профессионального управления в административно-хозяйственной сфере - различаются лишь способы достижения этого результата.
Таблица 5
Создание матрицы для французской модели
Сравнительный анализ матриц двух наиболее популярных "континентальных" моделей позволяет вычленить наиболее употребимые элементы континентальной протомодели, составляющие, таким образом, ее матрицу. К этим элементам относятся:
- избираемый тем или иным способом глава местного сообщества;
- профессиональная администрация, в ряде случаев возглавляемая постоянным заместителем, действующим на профессиональной основе;
- муниципальный законодательный и контролирующий орган - магистрат, совет и т. п.
Основа этой матрицы, таким образом, существенно не отличается от матрицы англосаксонской модели, приведенной выше.
Если обобщить проведенный анализ моделей местного самоуправления и вычленить наиболее характерные их элементы, то обнаруживается, что таковых элементов не так уж и много. Вместе с тем эти элементы в очень большой степени характерны для всех эффективно действующих моделей местного самоуправления. К таковым, без сомнения, относятся:
- избираемый тем или иным способом глава местного самоуправления, исполняющий (практически всегда) представительскую функцию и лишь номинально возглавляющий административно-хозяйственные органы, при этом его прямое вмешательство в деятельность этих органов не допускается;
- муниципальный совет как орган законодательной власти, которая сочетается с определенными контрольными функциями;
- органы общественного контроля в той или иной форме - будь то земельные собрания, общественные комиссии или постоянный институт референдумов, как, например, в Швейцарии;
- профессиональный управляющий административно-хозяйственными структурами, нанимаемый по контракту или же защищенный государством от произвола "политиков", как, например, в Германии, Австрии, странах французской модели. Именно на нем лежит задача подбора и расстановки кадров этих структур, организация их деятельности, управление финансами и иным имуществом муниципалитета.
Возникающая, таким образом, матрица приведена в таблице 6.
Таблица 6
Матрица эффективной модели местного самоуправления
Подобная структура обеспечивает следующие базовые принципы организации местной власти:
- профессиональное управление хозяйством, включая профессиональное обеспечение всех функций местной власти;
- обеспечение демократических форм контроля за деятельностью власти;
- обеспечение демократических форм волеизъявления граждан;
- создание системы удовлетворения потребностей и предоставления услуг в различных отраслях жизнедеятельности местного сообщества;
- достижение социально-политического компромисса в обществе;
- обеспечение профессионального политического процесса на местном уровне и т. д.
Все эти принципы, в свою очередь, обеспечивают их репродукцию на более высоких уровнях.
С позиции идеи эффективной модели местной власти, которая обуславливается рядом основных матричных элементов, представляется немаловажным взглянуть на ситуацию с моделями местного самоуправления в современной России.
Поскольку развитие местного самоуправления в США и в Западной Европе выявило наличие определенных элементов, обуславливающих само функционирование этого уровня власти, то представляется принципиально важным сравнить элементы моделей местного самоуправления, складывающихся в современной России, с действующей эффективной матрицей, подтвердившей свою успешность в большинстве развитых стран мира. Анализ такого рода позволит, с одной стороны, увидеть конструктивные недостатки складывающихся отечественных моделей и, с другой, увидеть так называемые "лишние" элементы, утяжеляющие существующие модели и мешающие становлению их управленческой эффективности.
В таблицах 7 и 8 приведена попытка наложить матрицу эффективной модели местной власти на некоторые ее модели в России14.
Таблица 7
Таблица 8
Сравнение рассмотренных моделей с матрицей эффективной модели приводит к выводам о том, что:
- общая структура рассмотренных моделей чрезвычайно перегружена излишними элементами. В частности, элемент регионального представительства в городах (городские районы) нигде, за исключением мегаполисов, таких, как Париж или Лондон, в мире не используется;
- системы более низких структур: таких, как муниципальные унитарные предприятия, нигде в мире не существует. Исторически известны такого рода аналоги, но, в силу их неэффективности, они ушли в прошлое. Более того, те крупные предприятия, которые находятся в муниципальной собственности (например, порт Роттердам в Нидерландах, аэропорты в большинстве городов США, морские порты в ряде стран мира, знаменитый лыжный курорт Игл Крест на Аляске и многие другие), являются подразделениями муниципальной администрации, а не самостоятельными предприятиями, на практике лишь формально подчиняющимися муниципалитету.
Более того, ни в одной из приведенных российских моделей мы не найдем ни одного из элементов матрицы эффективной модели местной власти. Отсюда вывод: уже по своей структуре такого рода системы управления не могут действовать не только эффективно, но и вообще являются нежизнеспособными.
Если представить матрицу эффективной модели местной власти как несущую основу любой системы, направленной на удовлетворение общественных потребностей, то, при ее отсутствии или значительной деформации (что имеет место в современной России), следует ставить вопрос о том, для удовлетворения каких и чьих потребностей создана эта система. Впрочем, это вопрос уже общественной политики и ответ на него находится за границами нашего исследования.


1 Советов Б.Я., Яковлев С.А. Моделирование систем. М.: Высшая школа, 2001. С. 5-6.
2 Там же. С. 7.
3 Логически именно это следует из понятия самой модели - см.: Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления //Российский юридический журнал. М., 1995. N 3(7) С. 125.
4 Там же.
5 Ачкасов В.Л. Опыт местного самоуправления на Западе. - Доступно: www.ovsem.com.info@ovsem.com.
6 Там же.
7 Там же.
8 Метод предложен автором на основании применяемой в теории принятия управленческих решений т.н. "матрицы разделения функционального управления" (подробнее см.: Бусов В.И., Бусова Т.П. Управленческие решения: теория и практика. М., ГУУ, 2002; Мартынов А.Г. Методологические проблемы принятия управленческих решений. М., ЮНИТИ, 1999 и др.) и методов моделирования, примененных к структурам местной власти.
9 См.: Эффективность государственного управления. Перевод с английского. Общ. ред. С.А.Братчикова и С.Ю. Глазьева. М., Фонд "За экономическую грамотность", Изд-во АО Консалтбанкир, 1998.
10 Там же.
11 Robert P. Boynton, Victor S. DeSantis. Form and adaptation: a study of the formal and informal functions of mayors, managers and chief administrative officers // Baseline Data Report. Vol.22. N 1. Washington D.C.: International city Management Association. January/February 1990.
12 Германская модель местного самоуправления изложена по: Элерс Д. Местное самоуправление в Германии. - Доступно: htpp://www.ivahdanilov.ru. и др.
13 Французская модель местного самоуправления изложена на основе: Франция. Местное самоуправление. - Доступно: htpp://www.France.ru.; Местное самоуправление во Франции. М., Посольство Франции в России - Сканрус. (без даты).
14 Подробнее см.: Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе. Владивосток: ВГУЭС, 2004.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия