Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 1/2 (13/14), 2005
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
Титова Л. Н.
государственный советник 1-го класса,
заместитель начальника инспекции
Счетной палаты Российской Федерации,
кандидат экономических наук

Синельникова О. П.
государственный советник 3-го класса,
главный инспектор
Счетной палаты Российской Федерации,
кандидат экономических наук


РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

I

Совершенствование системы управления в современных условиях предполагает использование новых форм и методов государственного финансового контроля, в частности, аудита эффективности расходования средств бюджетов всех уровней. Внедрение такого аудита означает, по существу, изменение предмета государственного финансового контроля, иную технологию проверок, не ориентированную только на проверку законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. Как показывает зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности должны привлекаться не только ревизоры, бухгалтеры, экономисты, но и различные независимые эксперты и консультанты.
Во многих зарубежных странах используется метод оценки эффективности бюджетных расходов, ориентированный на результат. При этом разграничиваются прямые результаты деятельности (например, объем предоставленных государственных услуг или выполненных работ) и конечные социальные результаты (например, снижение уровня преступности, снижение уровня смертности и т. д.). В целях контроля за эффективностью расходования государственных средств применяются показатели, с помощью которых устанавливаются количество, качество и цена товаров, работ и услуг. Эти показатели необходимы, чтобы осуществлять полный учет производимых затрат, в связи с чем они должны поддаваться обобщению, быть однородными, измеримыми, однозначно характеризовать свойства товаров, работ или услуг1.
При использовании бюджетирования, ориентированного на результат, проводится оценка результатов деятельности органов исполнительной власти2, правильности самой такой оценки3, достоверности полученных результатов4, осуществляется аудит эффективности5. Методы контроля, по сравнению с затратным методом формирования и исполнения бюджета, при котором проверяется соответствие произведенных расходов утвержденным в бюджете показателям и общегосударственным стандартам и нормам, существенно изменяются.
Аудит эффективности позволяет определять эффективность деятельности органов государственной власти, результативность действующих правил, норм или программ управления финансами в государственном секторе с позиции достижения конечных результатов в социальной, экономической или иных сферах6. Он не исключает, а предполагает и контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, состоянием учета и отчетности, за сохранностью государственного имущества, целевым использованием бюджетных средств7. Такова, например, канадская практика. В Нидерландах, кроме этого, орган внешнего финансового контроля проверяет, в каком акте и каким образом закреплена ответственность (министра или иного руководителя в системе государственного управления) за осуществлением эффективной управленческой деятельности и установлены ли в этих актах требования к эффективному управлению8.
В России в настоящее время аудит эффективности (с учетом российских реалий) представлен: аудитом эффективности использования государственных средств; аудитом эффективности использования государственной собственности; аудитом эффективности налогового администрирования. Последний определяется статьей 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающей контроль за обоснованностью доходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и своевременным их исполнением. Такая же норма существует и в региональных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее внедрение аудита эффективности в России требует проведения комплекса контрольных мероприятий для оценки деятельности исполнительной власти и в отношении мобилизации денежных средств и накоплений в централизованные и децентрализованные фонды, и в отношении их эффективного использования, а также изменения процедуры планирования бюджета, которое должно начинаться не с определения смет отдельных бюджетных организаций, а с анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, четко фиксировать результат и пути его достижения.
Основные направления уже начатой комплексной реформы бюджетного процесса в России одобрены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Президент Российской Федерации в обращении к Федеральному Собранию РФ в качестве одной из национальных целей уже на ближайшую перспективу назвал повышение качества жизни населения: повышение его материального благосостояния, уровня здоровья и безопасности условий жизни, уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей. Правительством России в сводном докладе "Планы и показатели деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, на 2005 год и на период до 2007 года" эта цель определяет и приоритеты деятельности правительства в целом, и отдельных министерств, служб и агентств.
Концепцией реформирования бюджетного процесса, одобренной Правительством Российской Федерации, предусматривается создание условий и предпосылок для эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, смещение акцентов в бюджетном процессе от "управления затратами к управлению результатами" в рамках среднесрочных перспектив развития, переход по преимуществу к программно-целевым методам бюджетного планирования.
При реализации Концепции реформирования бюджетного процесса субъекты бюджетного планирования должны разрабатывать и представлять Правительству Российской Федерации ежегодные доклады об основных направлениях и результатах своей деятельности. Отраслевые цели и тактические задачи должны увязываться со стратегическими задачами Правительства и национальными целями, а вся система целей описывать качественные и количественные характеристики социально-экономического развития отдельных отраслей.

II

В области образования в России установлены следующие стратегические цели:
- обеспечение доступности качественного образования всем слоям населения и во всех регионах России как фактор социальной мобильности и снижения уровня социально-экономической дифференциации в обществе;
- обеспечение текущих и перспективных потребностей экономики и социальной сферы в современных профессиональных кадрах;
- создание условий как для повышения уровня фундаментальности образовательных программ, так и для развития непрерывного образования;
- создание условий для активного включения детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества.
В связи с этим для оценки эффективности бюджетных расходов еще на этапе подготовки проекта бюджета должна разрабатываться и согласовываться соответствующая система показателей, в том числе по качеству жизни - в виде "индекса развития человеческого потенциала", который с 79,5 в 2002 г. предусмотрено увеличить до 87 в 2007 г.
В системе показателей чрезвычайно важны и такие показатели, как: "расходы на образование из всех источников, в % к ВВП", "удельный вес внебюджетных средств в общих расходах на образование", "удельный вес безработных в общей численности выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования", "удельный вес выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, продолживших обучение".
Что касается интегрального показателя - "индекса развития человеческого потенциала", то он дает характеристику "обобщающего уровня благосостояния граждан, их образованности, продолжительности и качества их жизни", степени достигнутого уровня образования, определяемой индексом грамотности взрослого населения и долей учащихся, поступивших в учебные заведения I, II и III уровней - по Международной стандартной классификации образования (МСКО).
Расходы консолидированного бюджета на образование в 2005 г. по сравнению с 2004 г. вырастут на 143,5% и составят 762,1 млрд руб. (с учетом индекса-дефлятора - 131,4%). Возрастет и удельный вес расходов на образование в ВВП с 3,5% в 2004 г. до 4,1% (с учетом уровня инфляции - 3,7 %). Расходы же федерального бюджета на образование в 2005 г. в связи с разграничением расходных полномочий установлены в размере 154,5 млрд руб. По сравнению с 2004 г. они составят 98,8% (а с учетом индекса-дефлятора - 90,5%). Удельный вес расходов федерального бюджета на образование в ВВП в 2005 г. останется на уровне предыдущих трех лет и составит 0,8%. Доля расходов федерального бюджета на образование в общих расходах федерального бюджета снижается до 5,1%, против 5,9% в 2004 г.
Анализ показывает, что такой объем расходов на образование не обеспечивает развития отечественного образования и что его развитию не способствует и современное состояние правовой базы в этой области.
Так, например, согласно пункту 6 статьи 50 главы V "Социальные гарантии в реализации прав граждан на образование" Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ "Об образовании" (в редакции 2004 г.) учредитель в пределах своей компетенции обеспечивает обучающихся, воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, а также иные меры социальной поддержки. В то же время Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесений изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" только предполагается "при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств". В бюджетном послании Президента Российской Федерации подчеркивается: "сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств федерального бюджета".
В связи с предполагаемой передачей на региональный и местный уровни основных полномочий по развитию дошкольного образования, общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования в проекте федерального бюджета на 2005 г. по разделу "Образование" предусмотрено сокращение расходов на 24,8 млрд руб. При этом в объем передаваемых расходов не включаются: индексация материальных затрат (8%), финансирование мероприятий по федеральным целевым программам (в части средств федеральной адресной инвестиционной программы, затрагивающей государственные капитальные вложения по передаваемым объектам образования), льготы по оплате коммунальных услуг в учреждениях образования, средства на увеличение до 25% стипендиального фонда для оказания помощи нуждающимся студентам средних специальных учебных заведений очной формы обучения (согласно статье 96 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 г.").
Новым моментом в формировании расходов федерального бюджета на 2005 г. является их распределение на бюджет действующих и бюджет принимаемых обязательств. В этой связи расходы по разделу "Образование" в бюджетной классификации 2004 г. приведены в сопоставимые условия с классификацией 2005 г., расходы скорректированы в сторону уменьшения с учетом предполагаемого снижения единого социального налога (ЕСН) и сокращения начислений на фонд оплаты труда (ФОТ), из расходов исключены решения единовременного характера, включенные в бюджет 2004 г., рассчитанная база расходов скорректирована с учетом разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
Классификация расходов на образование в 2005 г. дополнена подразделами: 0707 "Молодежная политика и оздоровление детей", 0708 "Прикладные научные исследования в области образования" и 0709 "Другие вопросы в области образования".
Расходы в целом исходят из мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, и разграничения предметов ведения и бюджетных полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации. Предусмотрены также подразделы по расходам на обеспечение деятельности образовательных учреждений, предоставляющих образовательные услуги: гражданскому населению, в сфере национальной обороны, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства, - расходам, которые ранее отражались по разделам "Национальная оборона", "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".
В подраздел 0707 "Молодежная политика и оздоровление детей и подростков" включены расходы, связанные с организацией мероприятий на проведение летней оздоровительной кампании, которые ранее финансировались по разделу "Социальная политика". Этому подразделу соответствуют целевые статьи: 431 "Организационно-воспитательная работа с молодежью", 432 "Мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков", 452 "Оздоровление детей и подростков".
Расходы, связанные с проведением прикладных научных исследований в области образования, включены в подраздел 0708 "Прикладные научные исследования в области образования". Ранее они устанавливались по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу".
К подразделу 0709 "Другие вопросы в области образования" отнесены ассигнования: на осуществление руководства и управления в сфере образования, которые ранее включались в раздел 01 "Государственное управление и местное самоуправление"; на обучение студентов за рубежом, которые ранее отражались в разделе "Международная деятельность"; на финансирование государственных капитальных вложений (ранее отражавшиеся в разделе "Промышленность, энергетика и строительство").
Все большее значение придается аудиту эффективности как новой форме государственного финансового контроля, поскольку он обеспечивает информацию законодательным органам о качестве управления государственными финансовыми ресурсами и возможность осуществления действенного парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Результаты аудита эффективности помогают и руководителям государственных образовательных организаций внедрять в их деятельность современные методы работы, повышающие качество управления образованием, позволяющие достичь более высокой социальной результативности использования получаемых ими средств и более эффективно решать значимые для общества социально-экономические проблемы.


1 См.: Guide to agencies. Manual for the establishment procedure. Ministry of Finance. Haag, The Netherlands. April 2002. Р. 38, 46.
2 См.: Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления Главного аудитора Канады, пункты 1.2, 1.4, 1.6, 1.7, 1.9, 1.12; Стандарты аудита государственных организаций Главного контрольно-ревизионного управления США, пункт 2.6 "Операционный аудит"; Manual Performance Audit. Netherlands Court of Audit. Algemene Rekenkamer, November 1. 1996. А. 1, 2.2.1, 3, 4; Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Нидерландский экономический институт. М., 2003. С. 83, 88, 104-105; Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы. Материалы "круглого стола" седьмого Петербургского международного экономического форума. М.: Издательский дом "Финансовый контроль", 2003. С. 8, 15, 30, 38, 48-49, 65, 89, 102-103.
3 См.: Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Нидерландский экономический институт. М., 2003. С. 8.
4 См.: Manual Performance Audit. Netherlands Court of Audit. Algemene Rekenkamer. November 1. 1996. А. 2.3.1, 3.3.2; Outcome-based budgeting in the Netherlands. Dr. F. Pot Netherlands Court of Audit. December 2002. А. 4.1, 4.2; Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат, сост. Нидерландский экономический институт. М., 2003. С.87; Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления Главного аудитора Канады, пункт 4.83.
5 В иностранной литературе "аудиту эффективности" соответствуют следующие термины: "performance audit", "operational audit", "programme evaluation", "value for money audit".
6 См.: Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления Главного аудитора Канады, пункт 1.2.
7 См.: Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств Управления Главного аудитора Канады,. пункты 1.2, 1.4; Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы. Материалы "круглого стола" седьмого Петербургского международного экономического форума. М.: Издательский дом "Финансовый контроль", 2003. С. 103.
8 См.: Manual Performance Audit. Netherlands Court of Audit. November 1. 1996. А. 3.4.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия