|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (91), 2024 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Заединов А. В.
ассистент кафедры экономики предприятия, предпринимательства и инноваций экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета
Пахомова Н. В.
профессор кафедры экономической теории и истории экономической мысли экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук,
член-корреспондент РАЕН, заслуженный работник высшей школы РФ
| |
| | | | | Статья посвящена исследованию особенностей реформирования и регулирования отраслей естественной монополии в условиях энергетического перехода. Особое внимание уделяется теплоэнергетике, выполняющей важные социальные функции и играющей значимую роль в достижении целей устойчивого низкоуглеродного развития. Отмечается, что в России для этого сектора характерны длительная стагнация, значительный износ основных фондов, слабость стимулов к инновациям и низкий уровень энергоэффективности. Наряду с отечественным опытом реформ в секторе естественной монополии анализируются успешные зарубежные примеры, в частности опыт Дании, которая демонстрирует высокие показатели в области энергосбережения, инноваций и устойчивого развития. Обоснованы рекомендации по модернизации российской энергетической политики, включая реформирование имущественных прав теплоснабжающих компаний, а также обеспечение большей открытости данных о результатах их деятельности. Предлагаемые преобразования и активное участие потребителей в управлении будут способствовать повышению эффективности функционирования отрасли и успешному достижению целей устойчивого низкоуглеродного развития. | | Ключевые слова: теплоэнергетика, российское теплоснабжение, энергетический переход, естественные монополии, устойчивое развитие | | УДК 338.1+338.4; ББК 65.2/4 Стр: 96 - 101 |
Введение. Последние десятилетия вопросы устойчивого развития и борьбы с глобальным изменением климата стали центральными темами мировой повестки дня. Решая задачу сокращения антропогенных выбросов парниковых газов (ПГ), являющихся одной из главных причин глобального изменения климата, уже 73 страны утвердили свои долгосрочные стратегии низкоуглеродного развития, ориентированные на достижение углеродной нейтральности к середине текущего столетия [1]. К числу этих стран относится и Россия, в которой в конце 2021 года была утверждена Стратегия социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов на период до 2050 года (РП РФ от 28.10.2021 г. № 3052-р, далее — СНУР РФ 2050), а в начале текущего года была обновлена Климатическая доктрина (Указ Президента РФ от 28.02.2024 № 145), в которой была поставлена цель достижения углеродной нейтральности к 2060 году.
Для успешной реализации этих и других документов, имеющих стратегическое для страны значение, важны целенаправленные усилия по проведению энергоперехода, способствующего формированию сбалансированного энергетического сектора при акценте на экологически чистые и возобновляемые источники энергии, а также на энергосбережение и повышение эффективности использования энергоресурсов. Важным результатом этих мер одновременно станет снижение выбросов ПГ, а также ориентированное на инновации развитие энергетической отрасли при повышении ее конкурентоспособности, в том числе на международном уровне. Что касается снижения углеродоемкости экономики, то отметим, что именно энергетика является главным источником выбросов ПГ, на который приходится около 3/4 глобальной углеродной эмиссии [2]. При этом проведенный авторами статистический анализ данных крупнейших стран-эмитентов парниковых газов показал, что снижение энергоемкости экономики было ключевым фактором снижения углеродоемкости ВВП этих стран в период с 1990 по 2019 годы, о чем свидетельствует и тот факт, что коэффициент корреляции между этими показателями составил около 91% [3]. В проанализированную выборку была включена и Россия, в которой на энергетику стабильно приходилось около 80% выбросов ПГ, а повышение энергоэффективности, снижение энергопотребления и переход на менее углеродоемкие источники энергии совместно обеспечили более 60% сокращения углеродной эмиссии.
Вместе с тем, как показывает проводимый в литературе анализ, успешность реализации стратегий энергоперехода и низкоуглеродного устойчивого развития во многом зависит от настройки институциональных механизмов и режимов регулирования, различающихся, в частности, степенью государственного вмешательства в экономику (пассивного при акценте на свободный рынок или активного) и действенностью применяемых стимулов к инновациям [4]. Что касается секторов естественной монополии, включая частично относящуюся к ним электроэнергетику, то несмотря на глобальный тренд их либерализации, начавшийся еще в конце прошлого столетия [5], отдельные сегменты этой отрасли, включая теплоэнергетику, все же сохраняют свой базовый монополизированный статус. Теплоэнергетика, которая характеризуется значительными капитальными затратами и техническими барьерами для входа новых игроков, как и значимостью удовлетворяемых сектором потребностей населения в тепло- и электроснабжении, требует особого внимания и комплексного подхода при реализации энергетического перехода. Эффективная модернизация инфраструктуры, внедрение новых технологий и регулирование деятельности естественных монополий представляют собой ключевые аспекты этого процесса. Вместе с тем, специфика реализации стратегии энергоперехода и применяемых для этого инструментов и механизмов в секторе естественной монополии, имея существенные особенности и значение, требует и более активного внимания со стороны ученых.
Несмотря на наличие значительных ресурсов и потенциала для развития возобновляемых источников энергии, энергосбережения и повышения энергоэффективности, российская теплоэнергетика сталкивается с рядом вызовов и барьеров, обуславливающих ее хроническую стагнацию, особенно в последние годы, и требующих оперативного реагирования [3, 6]. Специалисты отмечают, что одним из ключевых условий преодоления накопленных проблем в отрасли является пересмотр принципов и подходов к ее реформированию и регулированию [7, 8, 9, 10].
Целью данного исследования является выявление барьеров и противоречий на пути реализации энергоперехода в российской теплоэнергетике, обладающей естественно-монопольным характером, и обоснование путей их преодоления и разрешения посредством продуманного реформирования и регулирования. Выбор сектора теплоснабжения, в качестве основного объекта анализа, обусловлен как его существенной социальной значимостью, так и тем, что в предшествующий период активного реформирования секторов естественной монополии в центре внимания государственных органов, как и ученых, находилась преимущественно электроэнергетика, что приводило к обострению накопившихся проблем и сложностей в теплоснабжении, требующих своего оперативного разрешения.
Для достижения указанной цели авторами статьи были поставлены и решались следующие задачи:
1) вкратце изучить текущее состояние российской теплоэнергетики и выявить барьеры на пути реализации энергоперехода и достижения национальных целей устойчивого низкоуглеродного развития;
2) проанализировать отечественный опыт регулирования и реформирования теплоэнергетической отрасли с целью выявления потенциальных направлений усовершенствования энергетической политики;
3) исследовать наилучшие зарубежные практики регулирования и реформирования теплоэнергетической отрасли с целью определения перспективных для адаптации к российским условиям подходов, методов и инструментов;
4) выработать рекомендации по обновлению российской энергетической политики, ориентированных на преодоление накопленных проблем в отрасли и результативное осуществление энергетического перехода.
Исследование опирается на теории энергоперехода и устойчивого низкоуглеродного развития, институциональный анализ и концепцию трансакционных издержек. Авторы используют методы анализа и синтеза научной литературы, а также эмпирические данные Минэнерго и Минэкономразвития РФ о текущем состоянии и перспективах развития теплоэнергетики в России. Результаты исследования могут способствовать выявлению основных барьеров и возможностей для успешной реализации энергетического перехода на примере теплоэнергетики как сектора естественной монополии, а также выработке дееспособных рекомендаций по повышению эффективности этого процесса.
Особенности и роль российской теплоэнергетики в достижении национальных целей устойчивого низкоуглеродного развития. В теплоэнергетике в ходе производственных процессов теплота сгорания топлива преобразуется преимущественно в электрическую и тепловую энергию, которая затем распределяется среди потребителей. Основными объектами генерации в данном случае являются электростанции и котельные, а передача энергии осуществляется через системы линий электропередачи и тепловых сетей.
Согласно применяемой в России классификации видов экономической деятельности (ОКВЭД), электро- и теплоснабжение относятся к их разным видам. Однако в определенной мере они пересекаются, поскольку в структуре теплоэнергетической отрасли имеется сегмент, в котором принципиально отличные по природе своей продукции и особенностям функционирования рынки тепло- и электроэнергетики имеют тесную технологическую, экономическую и организационную взаимосвязь, именуемую когенерацией (или теплофикацией). При этом под когенерацией понимается совместное производство тепловой и электрической энергии на теплоэлектроцентралях (ТЭЦ). Принципиальная схема интегрированных рынков тепловой и электрической энергии представлена на рис. 1. | | |  | Рис. 1. Интеграция рынков тепловой и электрической энергии
Источник: [10] |
Теплоэлектроцентрали генерируют электрическую и тепловую энергию, и тем самым служат объединению двух соответствующих рынков. Причем работа в таком теплофикационном цикле, как за счет технологических особенностей, так и за счет эффекта масштаба, позволяет экономить около 40% топлива по сравнению с раздельной генерацией тепловой и электрической энергии на разных источниках [10]. Отметим также, что объем производства электроэнергии на ТЭЦ в значительной степени зависит от производства тепла и, соответственно, выручка ТЭЦ складывается из выручки от продажи обоих этих видов энергии. Высокой эффективностью и экономичностью объясняется и значительная доля когенерации на обоих рынках, которая, по данным за 2021 год, достигла 43,7% производства тепловой энергии и 33,8% — электрической энергии [11]. И, согласно Энергетической стратегии РФ (РП РФ от 09.06.2020 г. № 1523-р), планируется постепенное увеличение доли теплофикации в электроэнергетике до 40% к 2035 году.
Тесная взаимосвязанность электро- и теплоснабжения имеет для проводимого в статье анализа принципиальное значение. Как будет показано далее, при значительной общности этих двух сегментов, опыт их реформирования и регулирования в России существенно различается. Подобные различия важны для анализа энергетической политики с целью выявления и устранения присущих ей проблем и противоречий.
Как уже отмечалось ранее, энергетика является главным источником выбросов парниковых газов как на глобальном, так и на национальном уровнях. В структуре энергетического баланса России в 2022 году на производство электрической и тепловой энергии приходилось около 283,73 млн т.у.т. или 27,6% потребления энергоресурсов, а на население — 175,78 млн т.у.т. или 17,1%, что в общей сложности составляло порядка 44,7% (см. рис. 2). Объем выбросов ПГ, осуществленных этими сегментами пропорционально объему потребленных ими энергоресурсов, можно оценить в 1194,75 млн т СО2-экв. | | |  | Рис. 2. Структура потребления первичных энергоресурсов в России в 2022 году
Составлено авторами на основе данных [12 |
Как следует из рис. 2, на теплоэнергетику, которая включает в себя производство электрической и тепловой энергии, а также потребление энергоресурсов населением, приходится почти половина потребления первичных энергоресурсов и, соответственно, выбросов ПГ в стране. Данная отрасль заметно превосходит такие энергоемкие сектора, как обрабатывающая (19,6%) и добывающая промышленность (9,7%), а также транспорт (16,1%). Из этого вытекает особое значение преобразования теплоэнергетики для выполнения Россией национальных климатических обязательств и достижения цели углеродной нейтральности.
Однако российская теплоэнергетика сталкивается с серьезными технико-экономическими проблемами, к числу наиболее острых из которых относятся растущий износ основных фондов, низкая экономическая эффективность и слабая инвестиционная привлекательность [6]. Эти проблемы особенно существенны для теплоснабжения. Так, в период с 2016 по 2021 годы доля тепловых сетей, нуждающихся в замене, увеличилась с 28% до 30,2%; удельный расход топлива на выработку энергии вырос на 2,5%, а тепловые потери увеличились с 11,8% до 12,5% [11, 12]. В электроэнергетике и ЖКХ показатели энергоэффективности улучшились, но их динамика существенно отставала от целевых показателей Комплексного плана мероприятий по повышению энергетической эффективности экономики РФ (РП РФ от 18.04.2018 г. N 703-р). Соответственно, в данных сегментах, особенно в теплоснабжении, технологический фактор приводит скорее к росту энергоемкости и удельных выбросов ПГ, что противоречит достижению стратегических целей устойчивого низкоуглеродного развития страны.
Износ и снижающаяся эффективность основных фондов обуславливают рост издержек и снижение экономической эффективности. В 2021 году выручка в сегменте теплоснабжения составила 2032 млрд руб., а убыток — 183 млрд руб. [11]. Объем субсидирования теплоснабжения из бюджетов различных уровней продолжает расти, и в 2020 году на компенсацию разницы между экономически обоснованным и установленным тарифом было потрачено 136 млрд руб. бюджетных средств.
Потребность в капитальных затратах на реконструкцию и модернизацию изношенных основных фондов в теплоснабжении оценивается в 200 млрд руб. ежегодно, при фактическом выделении 100–115 млрд руб. в год [9]. Убыточность сектора затрудняет привлечение внешнего финансирования: в 2021 году основным источником инвестиций были собственные средства теплоснабжающих компаний (82%), тогда как бюджетные средства составляли лишь 12%, заемные средства других организаций — 2%, банковские кредиты — 3% [11]. Эти данные подчеркивают низкую инвестиционную привлекательность российского теплоснабжения и неэффективность используемых способов привлечения капитала.
В то же время для декарбонизации экономики требуются значительные капитальные вложения. По различным оценкам, для решения этой задачи к 2050–2060 гг. России понадобится от 56,5 до 481 трлн руб. инвестиций, из которых от 38,5% до 77% будут приходиться на энергетику и ЖКХ [13]. Проблема привлечения инвестиций для сокращения износа основных фондов и повышения энергоэффективности остается нерешенной. Обязанность по финансированию мероприятий по повышению энергоэффективности лежит в основном на энергоснабжающих компаниях, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах.
В последние годы все эти проблемы обострились из-за сокращения бюджетных возможностей и возникших ограничений на привлечение иностранного капитала и технологий. В своем послании Федеральному собранию в марте 2024 года Президент России В.В. Путин обратил внимание на ставшую хронической стагнацию российского ЖКХ и необходимость решительных мер для её преодоления. Поручения Президента предусматривают выделение 17 трлн руб. до 2030 года, из которых 4,5 трлн руб. должны быть направлены на модернизацию коммунальной инфраструктуры [14]. Вопрос привлечения средств в российский энергетический сектор остается крайне важным и требует прямого государственного вмешательства.
Специалисты выделяют следующие ключевые причины сложившейся ситуации: противоречивое государственное регулирование при несогласованности действий различных ведомств, усугубляемое недостатком качественных и доступных данных, непоследовательное и незавершенное реформирование российской теплоэнергетики, а также пренебрежение интересами потребителей [6, 7, 9, 15]. Проанализируем выделенные причины далее более подробно.
Исследование российской энергетической политики в контексте реализации энергоперехода. Как уже отмечалось ранее, с конца ХХ века при реформировании сектора естественной монополии наблюдался тренд на либерализацию, в том числе энергетических рынков, с целью усиления их конкурентного характера, который дополнялся реализацией мер по приватизации [5]. В России аналогичные реформы также проводились при переходе от плановой к рыночной экономике, однако подходы и результаты реформ на взаимосвязанных рынках электро- и теплоснабжения существенно различались.
Результатом реформирования и приватизации российских энергетических рынков является рыночная структура со следующими характеристиками. Согласно данным СПАРК-Интерфакс, на начало 2023 года рынок электроснабжения был представлен 6429 компаниями, а теплоснабжения — 8996 [16]. Однако эти внушительные цифры не дают полного представления о конкурентной ситуации на этих рынках, поскольку энергоснабжающие компании, особенно теплоснабжающие, часто являются локальными естественными монополиями.
Для анализа рыночной структуры электро- и теплоснабжения в проведенное авторами исследование вошли 2500 крупнейших по выручке компаний из каждого сегмента, что является достаточно репрезентативным. Несмотря на либерализацию, для этих рынков характерно значительное государственное присутствие, предположительно, из-за высокой социальной значимости и низкой привлекательности сегмента для частных инвесторов.
Так, в электроснабжении доля частных компаний по выручке составляет 62%, а по количеству — 86%. Компании в совместной частной и иностранной собственности составляют 10% по выручке и 7% по числу компаний. На долю смешанной российской собственности приходится 16% по выручке и 3% по количеству. В теплоснабжении частные компании составляют 43% по выручке и 61% по количеству. Муниципальная собственность занимает 35% по количеству компаний и 21% по выручке. Компании в смешанной российской собственности и собственности субъектов РФ составляют 17% и 9% по выручке, а по числу компаний — 2% и 1% соответственно. Таким образом, на обоих рынках по количеству преобладают частные компании, но крупные компании в большей степени находятся в государственной собственности.
Как уже отмечалось ранее, для российской теплоэнергетики, особенно для теплоснабжения, характерна убыточность деятельности. Анализ распределения убыточных компаний по формам собственности, представленный в таблице, может помочь выявить причины данной ситуации. Как можно видеть из таблицы, убыточность является гораздо более острой проблемой в секторе теплоснабжения, где 40,8% компаний убыточны против 14,5% в электроснабжении. Среди компаний в муниципальной собственности или собственности субъектов РФ доля убыточных превышает 60%, тогда как среди частных российских компаний и предприятий со смешанной формой собственности– менее 30%. В электроэнергетике доля убыточных среди компаний, находящихся в муниципальной и собственности субъектов РФ, составляет 30 и 41%, соответственно, что значительно выше среднего уровня. Эти данные отражают экономическую неустойчивость муниципальных и региональных государственных компаний в обоих секторах, которые, одновременно, обладают значительной долей на рынках по выручке.
Таблица
Анализ убыточности секторов электро- и теплоснабжения в 2022 г.| Электроснабжение |
|---|
| | Количество
прибыльных
компаний | Количество
убыточных
компаний | Доля
убыточных
компаний |
|---|
| Частная собственность | 1865 | 279 | 13,0% | | Муниципальная собственность | 110 | 47 | 29,9% | | Совместная частная и иностранная собственность | 40 | 5 | 11,1% | | Смешная российская собственность | 62 | 7 | 10,1% | | Собственность субъектов Российской Федерации | 23 | 16 | 41,0% | | Собственность иностранных юридических лиц | 26 | 7 | 21,2% | | Иные формы собственности | 12 | 1 | 7,7% | | Всего 2500 компаний | 2138 | 362 | | | Соотношение | 85,5% | 14,5% | | | Теплоснабжение |
|---|
| | Количество
прибыльных
компаний | Количество
убыточных
компаний | Доля
убыточных
компаний |
|---|
| Частная собственность | 1085 | 438 | 28,8% | | Муниципальная собственность | 323 | 543 | 62,7% | | Смешанная российская собственность | 46 | 18 | 28,1% | | Собственность субъектов Российской Федерации | 13 | 20 | 60,6% | | Иные формы собственности | 12 | 2 | 14,3% | | Всего 2500 компаний | 1479 | 1021 | | | Соотношение | 59,2% | 40,8% | |
Составлено авторами на основе данных [16]
Таким образом, проблемы убыточности и снижения эффективности в большей мере характерны для теплоснабжения. При этом ввиду естественно-монопольного характера обоих секторов, экономические результаты их деятельности во многом зависят от государственной политики и применяемых в ее рамках инструментов. Поэтому для более полного выяснения причин сложившейся ситуации изучим различия в государственном регулировании и реформировании этих двух сегментов.
В электроэнергетике посредством реформ был создан конкурентный сегмент выработки и сбыта электроэнергии на оптовом рынке, тогда как передача энергии и системное управление остались под государственным контролем [17]. Государство также регулирует тарифы на передачу энергии и операционные услуги, одновременно обеспечивая недискриминационный доступ к электрическим сетям. Несмотря на определенные успехи процессов либерализации, рынок электроэнергетики характеризуется высоким уровнем концентрации и наличием административных барьеров, что негативно влияет на качество конкурентной среды [17]. В конце 2000-х годов началось долгосрочное регулирование тарифов на основе доходности инвестированного капитала для привлечения инвестиций. Однако, хотя это увеличило капитальные вложения, состояние активов не улучшилось, лишь замедлилось их старение [18].
Российский рынок теплоснабжения, из-за своей специфики и обслуживающей его инфраструктуры, более склонен к сохранению статуса естественной монополии. Однако здесь также предпринимались попытки либерализации, подобные электроснабжению. В первой версии ФЗ «О теплоснабжении» (N 190-ФЗ от 27.07.2010 г.) предлагалась модель с созданием конкурентного сегмента генерации энергии и регулируемым государством сегментом передачи тепла. Однако в 2017 году был принят другой, пролоббированный генерирующими компаниями, подход с созданием Единой теплоснабжающей организации (ЕТО) на базе крупных источников и сетей, что привело к усилению монополизма в данном секторе [10]. Фактически такая модель предполагает формирование единой вертикально интегрированной монополии на локальном рынке, что в большинстве случаев провоцирует пренебрежение интересами потребителей, снижая их рыночную власть.
Реформы 2017 года также включали возможность создания ценовых зон с новым свободным ценообразованием методом «альтернативной котельной» и обязательствами инвестора по модернизации местной системы теплоснабжения. Минэнерго РФ заявило, что это позволит привлечь до 2,5 трлн руб. инвестиций и создаст 67 тыс. новых рабочих мест [19]. Однако многие эксперты считают, что этот метод снижает эффективность важного для российской энергосистемы сегмента теплофикации и может увеличить цены в 1,5–3 раза, усугубляя проблемы отрасли и создавая социально-экономические риски для домохозяйств. Одновременно эти меры не будут способствовать реконструкции теплоснабжающей инфраструктуры [10, 20, 21]. Таким образом, в текущих условиях недостаточной платежеспособности населения и роста задолженностей потребителей ЖКУ, переход на метод «альтернативной котельной» может оказаться неэффективным и нецелесообразным.
Ориентация на лучшие практики — кейс Дании. В поисках лучших практик реформирования и регулирования теплоэнергетической отрасли отечественные специалисты обращают внимание на опыт скандинавских и европейских стран, которые относятся к числу лидеров в области реализации энергетического перехода и достижения целей устойчивого развития [10].
Наиболее подходящей в качестве бенчмарка для нашей страны является Дания, которая в 2024 году занимает 2-е место из 120 по Индексу энергетического перехода (Energy Transition Index) Всемирного экономического форума [22]. Энергетическая инфраструктура в этой стране близка к российской, поскольку около 2/3 жилых зданий подключены к системам централизованного теплоснабжения [23]. Кроме того, природно-климатические условия, значительно влияющие на потребление тепловой энергии, в Дании близки к тем, в которых проживает большая часть российских потребителей европейской части страны.
Помимо высокого уровня технологического развития, включая переход на систему теплоснабжения четвертого поколения на основе низкотемпературной и возобновляемой энергетики, опыт Дании интересен и в части реформирования рынков теплоэнергетики. Важным аспектом является либерализация рынка оптовой генерации тепловой энергии, что создало конкурентную среду в этом сегменте и привело к более справедливому и эффективному ценообразованию [10]. Как было отмечено ранее, российская электроэнергетика также прошла через структурные реформы, однако их результаты свидетельствуют, в частности, о сложности преодоления стагнации сектора только за счет реформирования оптового рынка генерации. Необходимо в дополнение к частичной либерализации рынка теплоснабжения, пересмотреть и принципы ценообразования. В частности, заслуживает поддержки предложение использовать по примеру некоторых развитых стран метод «альтернативной котельной» для расчета не целевой, а предельно допустимой цены за тепловую энергию [9]. Совместно с переходом к конкурентному оптовому рынку тепловой энергии подобное решение будет способствовать более справедливому ценообразованию и создаст стимулы для компаний работать в интересах потребителей с учетом как их ценовых предпочтений, так и качества услуг энергоснабжения.
Однако, как показывает практика, реформы ценообразования и приватизация энергетических компаний не всегда приводят к положительным результатам. Пример крупной датской компании E.ON показал, что частные фирмы могут завышать цены, манипулируя затратами и корпоративными займами [23]. Эта компания обходила покупательную власть потребителей и завышала цены, что тем не менее было обоснованным в рамках действующего затратного механизма ценообразования.
Анализируя эту ситуацию, Djørup с соавторами обращают внимание на то, что в процессе реформирования и регулирования теплоснабжения датские власти, основываясь на неоклассическом подходе, оперировали только двумя измерениями воздействия, через которые можно контролировать деятельность монополии: властью покупателя и властью государственного регулирования [23]. Незадействованными остались еще два измерения — власть собственности и коммуникативная власть. Регуляторы пренебрегли важными положениями теории Коуза о трансакционных издержках, согласно которым недостаток информации у регулятора и, соответственно, необходимость ее получения вызывают дополнительные издержки и снижают эффективность регулирования [24, 25]. В результате в отсутствие согласования интересов между регулятором и потребителями, с одной стороны, и частными энергетическими компаниями — с другой, последние были склонны препятствовать получению регуляторами и потребителями достоверной информации о формировании цены на тепловую энергию и, соответственно, контролю за ее повышением.
После неудачных попыток регулирования, датские власти решили перевести частные теплоснабжающие компании в собственность ассоциаций потребителей. Активы компании E.ON были проданы либо непосредственно в собственность потребителей, либо в собственность представляющих их интересы муниципалитетов. Такая практика широко используется в Дании и других развитых странах и, как показывает анализ, позволяет добиться существенного снижения цен на тепловую энергию для потребителей [23]. В результате стала формироваться схема регулирования деятельности монополии, при которой согласуются интересы всех трех сторон, а именно: потребителей, регулятора и энергетических компаний, что способствует более эффективному функционированию рынка теплоснабжения (см. рис. 3). | | |  | Рис. 3. Схема регулирования монополии, находящейся в собственности потребителей
Составлено автором на основе [23] |
Реализация подобного решения приводит к следующим результатам. Регулятор сохраняет совою заинтересованность, которая может носить, например, политический характер, в сдерживании или снижении цен на тепловую энергию для потребителей. В этом же заинтересованы и потребители, и сама компания, непосредственно контролируемая ими. При таком согласовании интересов у компании нет стимулов завышать затраты и предоставлять неполную или недостоверную информацию регулятору. Напротив, возникает мотивация к повышению эффективности и открытому разглашению информации о формировании цены на тепловую энергию, т.к. это позволяет потребителям-владельцам сравнивать эффективность своей энергоснабжающей компании с другими. Возникает также возможность использования коммуникативной власти — давления на компании, завышающие цены, с помощью политиков и СМИ. Кроме того, подобная схема способствует повышению доверия потребителей, что является немаловажным фактором в процессе реализации энергоперехода, сопровождающегося активным внедрением инноваций, таких как ВИЭ.
Выводы и рекомендации. Российская теплоэнергетика обладает значительным потенциалом для повышения энергоэффективности и декарбонизации экономики в ходе реализации сбалансированного энергоперехода. Однако, несмотря на многократные попытки ее реформирования с момента распада Советского Союза, отрасль остается в состоянии стагнации, при значительном износе основных средств, снижении энергоэффективности и хронической убыточности, что негативно отражается на внесении ею вклада в достижение цели низкоуглеродного устойчивого развития. Особенно остро проблемы проявляются в секторе теплоснабжения, который сохраняет статус естественной монополии. В отличие от электроснабжения, в этом секторе не был создан конкурентный сегмент оптовой генерации энергии, что могло бы усовершенствовать практику ценообразования и привлечь инвестиции.
Основной причиной стагнации сектора является его непоследовательное и противоречивое государственное регулирование, в том числе сохранение и расширение полномочий компаний-монополистов, включая Единую теплоснабжающую организацию, а также применяемый метод расчета тарифов «альтернативной котельной», который провоцирует рост издержек и цен без улучшения инвестиционной активности и обновления инфраструктуры.
Опыт ряда зарубежных стран, обладающих сходной с Россией энергетической инфраструктурой, включая Данию, показывает, что реформирование имущественных отношений в этом сегменте, в том числе путем передачи теплоснабжающих компаний в собственность представителей потребителей или муниципалитетов может обладать значительным потенциалом для разрешения накопившихся проблем. Это, в частности, позволит участвовать в управлении и контролировать деятельность компаний через местных политиков и СМИ, чему будет способствовать требование об обязательной открытой публикации данных о деятельности теплоснабжающих организаций.
Для улучшения регулирования теплоснабжения целесообразно иметь в виду следующие, зарекомендовавшие себя в зарубежной практике, методы и механизмы, результативность которых для условий России может быть подтверждена экспериментально.
• Передача компаний в собственность потребителей или их представителей, что обеспечит согласование интересов сторон, возможно на условиях акционирования.
• Публичные слушания и коллективное принятие решений по проектам в сфере теплоснабжения с участием потребителей.
• Обязательная публикация данных о деятельности и ценообразовании, что обеспечит возможность сравнения между организациями.
• Создание местного органа власти для мониторинга ценообразования и обработки жалоб потребителей.
Следование этим рекомендациям может способствовать формированию институциональных рамок, обеспечивающих согласование интересов теплоснабжающих компаний, потребителей и регуляторов. Потребители смогут воздействовать на компании как напрямую, так и через своих представителей или СМИ, что усилит конкурентное давление в монопольном секторе. Результатом станет минимизация трансакционных издержек и формирование у компаний стимулов повышать свою эффективность без необходимости жесткого ценового регулирования. Подобные преобразования могут способствовать как повышению эффективности российской теплоэнергетики, так и росту доверия потребителей. Оба этих фактора имеют значение для реализации энергоперехода, для которого характерна высокая инновационная активность компаний в достижении целей устойчивого низкоуглеродного развития. Либерализация энергетических рынков, дополненная реформированием имущественных прав, будут способствовать более активному вовлечению энергетических компаний в решение задачи ослабления остроты климатических проблем, в том числе посредством участия в торговле на углеродных рынках, становление которых происходит в последние годы и в России. |
| |
|
|
