|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (91), 2024 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Проскурнова К. Ю.
зав. кафедрой государственного и муниципального управления и медиакоммуникаций
Ярославского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье проанализированы проблемы проявления институциональных ловушек пространственного развития. Проведен сравнительный анализ региональных формальных институтов пространственного развития, выявлены причины возникновения институциональных ловушек пространственного развития. Представлены расчеты влияния институциональных ловушек на пространственное развитие регионов. | | Ключевые слова: пространственное развитие, институциональные ловушки, регион, концепция пространственного развития, стратегия развития региона | | УДК 332.1; ББК 65.9 Стр: 106 - 111 |
Формирование и изменение норм институтов, определяющих региональное развитие, предполагает как положительные, так и отрицательные тенденции. Систематизация формальных институтов позволяет установить степень эффективности для различных акторов, действия которых связаны с их использованием. Особым феноменом сохранения неэффективных формальных норм становятся так называемые институциональные ловушки. Данный термин был предложен В.М. Полтеровичем, который определял их как «неэффективные устойчивые институты, или нормы поведения» [1]. Подобная трактовка позволяет рассматривать существование феномена институциональных ловушек как в рамках формальных, так и неформальных институтов, что связывает институциональные ловушки с формированием институциональной структуры и макроэкономическим управлением. По нашему мнению, данный подход распространяется на все национальные экономики, поскольку в любой макроэкономической системе можно выделить неэффективные институциональные нормы, формальные и неформальные институты подвержены изменениям — эволюции, которая происходит из-за влияния как внутренних, так и внешних факторов. Однако В.М. Полтерович утверждает, что институциональные ловушки не характерны для стран с сформированной институциональной структурой. Примером, подтверждающим нашу позицию, могут быть действия крупных компаний из стран с развитой экономикой, которые после введения санкций продолжают осуществлять экономическую деятельность как с российскими партнерами, так и на территории РФ, применяя инструменты, не подпадающие под санкционные нормы. Подобное экономическое поведение определялось либо влиянием решений правительств зарубежных стран по ограничению или свертыванию хозяйственной деятельности национальных и транснациональных субъектов на территории России, либо стремлением этих же хозяйствующих субъектов сохранить свое присутствие на российском рынке.
В среде российских экономистов не существует единого подхода к использованию понятия институциональных ловушек по отношению как к национальной, так и региональной экономике. Это демонстрирует дискуссия по поводу возможности применения понятия «институциональная ловушка» при проведении исследований различных уровней и разграничения с другими терминами — lock-in, path dependence (эффект колеи), дисфункция института и др. [2; 3] Следует согласиться с Е.В. Балацким, что данный термин описывает особенности функционирования различных институтов на макро-, мезо-, микроуровнях и в конкретных экономических ситуациях и необходимости принятия решений для преодоления формируемой этими институтами неэффективности. Балацкий Е.В. обращает внимание на проблемы применения понятия институциональных ловушек и возможной путаницы с дисфункцией института. Учитывая, что В.М. Полтерович сформировал теорию институциональных ловушек во второй половине 1990-х гг., когда в рамках резкого перехода от советской плановой экономики к стихийным рыночным процессам проявились особенности экономических отношений, связанные с одновременным сосуществованием двух типов реальных институтов — эффективных и неэффективных. Первоначально институциональные ловушки рассматривались как результат некорректно разработанных реформ всей экономической системы государства, проявившейся в неучете конфликта существовавших и внедрявшихся институтов [4]. В дальнейшем данный подход с позиции реформы, как источник возникновения институциональных ловушек, применялся отечественными институционалистами к анализу изменений в сфере высшего образования [5], государственных закупок [6] и др.
Определенные акценты возникновения институциональных ловушек можно найти в исследованиях, связанных с изменениями в системе стратегического и территориального планирования. Романов Е.В. к системообразующим в сфере высшего образования и науки относит ловушку стратегического планирования, которая проявляется в неэффективных нормах, определяющих неправильные направления развития науки и образования, к которым, например, отнесена методика оценки эффективности деятельности вузов [7]. Для сравнения, британский ученый Тал Каминер выявляет существование «ловушки настоящего», анализируя градостроительную политику европейских государств: при сокращении полномочий местных и государственных органов в области территориального планирования снижается эффективность жилой застройки, как вследствие отказа от территориальных планов развития в пользу градостроительных норм [8].
У зарубежных исследователей термин «ловушка», в том числе и институциональная, встречается не только в работах Т. Каминера, но и других авторов. Исследование Louis Lebel, Jesse B. Manuta и Po Garden посвящено определению пяти типов институциональных ловушек, преодоление которых снизит уязвимость различных социальных групп от наводнений в Таиланде. Авторы, основываясь на трактовке В.М. Полтеровича, определяют институциональные ловушки как «устойчивые институты, которые могут подорвать долгосрочные возможности обществ справляться с меняющимися сценариями наводнений, возникающими в результате изменения климата, и адаптироваться к ним» [9]. В работах Andreas Diemer, Simona Iammarino, Andrés Rodríguez-Pose и Michael Storper, а вслед за ними и İbrahim Tuğrul Çınar исследуют региональные ловушки развития, которые определяются как состояние региона, неспособного сохранить свою динамику экономического роста с точки зрения доходов, производительности и занятости, и при этом отстающего от своих национальных и европейских показателей роста по этим же параметрам [10; 11]. К данной категории отнесены регионы со средним уровнем доходов, которые по темпам экономического роста отстают от регионов с низким и высоким уровнем доходов. Предложенную региональную ловушку развития можно отнести к институциональным. Группа A. Diemer анализировала темпы развития регионов стран с развитой экономикой. Это позволило предположить, что причиной возникновения данной институциональной ловушки является государственная политика в целом, а не реформы как таковые. Понятие институциональных ловушек как категории анализа расширения ЕС за счет включения новых государств с невысоким уровнем доходов использовано немецкими авторами Linda Glawe и Helmut Wagner при проведении исследования процессов конвергенции и дивергенции институтов стран-участниц ЕС [12].
Таким образом, выявление институциональных ловушек пространственного развития регионов будет осуществляться с применением подхода В.М. Полтеровича, основанного на анализе последствий реформирования постсоветской экономической системы, что включает анализ следующих составляющих: факторов, влияющих на формирование норм, трансакционных и трансформационных издержек, устойчивости норм поведения (эффекты координации, обучения, сопряжения и культурная инерция), эффективности нормы.
Факторы, влияющие на формирование норм. На основе сформулированной выше методологии исследования факторов формирования институциональных ловушек проведем системный анализ каждой группы. Прежде всего, для систематизации факторов, влияющих на формирование норм, необходимо конкретизировать определение институтов пространственного развития региона. В представленном исследовании под институтами понимаются условия реализаций действий субъектами (региональными властями, региональными сообществами, научными организациями) по отношению к различным уровням объектов (самих регионов, социальных групп, особых территорий, хозяйствующих субъектов и т.д.). Для выявления институциональных ловушек необходим анализ формальных институтов пространственного развития, т.е. совокупности нормативных правовых документов, которые составляют документационную и правовую основу пространственного развития территорий (регионов, муниципальных образований, межсубъектных территорий и т.д.) в Российской Федерации. Субъектами действий в данном случае выступают органы государственного управления субъектов РФ.
Используя вышеуказанную методологию, выделим три группы факторов, влияющих на формирование региональных норм, — фундаментальные, организационные и социетальные. Анализ нормообразующих факторов проведем по выборке 6 регионов — Магаданской и Ярославской областей, Забайкальского, Краснодарского, Приморского и Хабаровского краев. Таким образом, 4 региона из Дальневосточного федерального округа (Магаданская область, Забайкальский, Приморский и Хабаровский края), 1 из Центрального (Ярославская область) и 1 из Южного (Краснодарский край). Данная выборка обусловлена тем, что в схемы территориального планирования этих субъектов РФ включены сформированные концепции по пространственному развитию, организации или планированию. Несмотря на то, что непосредственно концепции пространственного развития представлены только тремя регионами — Ярославской областью, Забайкальским и Хабаровским краями, в анализ будут включены и остальные три региона — Магаданская область с концепцией пространственной организации, Краснодарский и Приморский края с концепцией пространственного планирования, т.к. обе концепции отражают направления пространственного развития данных регионов [13].
К фундаментальным факторам каждого региона можно отнести его географическое положение и удаленность относительного федерального центра (столицы), основных рынков ресурсов и рынков сбыта, транспортных магистралей и узлов. Организационные факторы — это совокупность нормативно-правовых документов и решений Президента и федерального правительства, регламентирующие деятельность региональных властей в сфере стратегического планирования и пространственного развития субъектов РФ и макрорегионов. К социетальным факторам мы можем отнести наличие подразделений, отвечающих за разработку, мониторинг и контроль программных документов и мероприятий, направленных на пространственное развитие региона, совокупность взаимодействия с органами государственного управления соседних регионов по вопросам пространственного развития как самих субъектов, так и трансграничных или удаленных территорий.
По фундаментальным факторам наблюдается максимальное различие в 6 выбранных регионах. Несмотря на то, что Ярославская область ближе всего расположена к федеральному центру, на привлечение инвестиций, обеспечивающих ее развитие, в том числе пространственное, сильное влияние оказывает высокий уровень конкуренции среди регионов, входящих в состав Центрального федерального округа. К преимуществам можно отнести выгодное расположение на транспортных маршрутах — водных, железнодорожных и автомобильных. Краснодарский край по сравнению с оставшимися 4 регионами относительно близко находится к столице, при этом является регионом-лидером в своем федеральном округе, привлекателен по природно-климатическим условиям, обладает логистической инфраструктурой и выходом к морским путям. Морские порты также есть в Магаданской области, Приморском и Хабаровском краях, но удаленность от федерального центра имеет двойственное влияние на пространственное развитие. С одной стороны, через Забайкальский, Приморский и Хабаровский края проходят транспортные маршруты из Тихоокеанского и Азиатского регионов в Европейский и Атлантический, что позволяет регионам развивать логистическую инфраструктуру, с другой — национальные финансовые центры расположены в европейской части страны, что сказывается и на обороте финансовых ресурсов в регионах, на особенностях проведения финансовых операций из-за разницы во времени. Удаленность от федерального центра и европейской части страны также сказывается на возможности привлечения трудовых ресурсов.
Организационные факторы у всех шести регионов едины. К ним можно отнести действующее законодательство, регламентирующее стратегическое планирование [14], территориальное и пространственное планирование [15; 16] и др. На основе федерального законодательства регионами разрабатываются стратегии социально-экономического развития и схемы территориального планирования, которые включают в себя планы, мероприятия или концепции по пространственному развитию территорий.
Третья группа факторов — социетальных — представлена различными подразделениями региональных органов исполнительной власти. Профильное министерство, название которого содержит «пространственный» аспект, есть только у Забайкальского края — Министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края. У остальных регионов направление пространственного развития реализуется подразделениями, связанными с обеспечением социально-экономического развития и градостроительной политикой.
Формальные институты пространственного развития у всех исследуемых регионов едины, т.к. базируются на действующем законодательстве страны, расхождения можно наблюдать только по фундаментальным факторам нормообразования. Специфика данных факторов отражена в концепциях пространственного развития (организации, планирования), представленных в схемах территориального планирования регионов.
Трансакционные и трансформационные издержки. К трансакционным издержкам в текущем анализе институтов пространственного развития, по нашему мнению, следует отнести издержки, связанные с разработкой и принятием двух основных документов, связанных с пространственным развитием регионов, — стратегии социально-экономического развития и схемы территориального планирования (СТП). Каждый субъект федерации самостоятельно отвечает за разработку, принятие, контроль реализации и внесение изменений в данные документы. Основные положения стратегии социально-экономического развития и схемы территориального планирования регламентированы федеральным законодательством. Однако «наполнение» данных документов у регионов отличается. Согласно используемой теории институциональных ловушек, трансформационные издержки связаны с отказом от действующей нормы и переходом к другой. Поскольку разработка документов, связанных с пространственным развитием территорий, осуществляется по инициативе региональных органов исполнительной власти, невозможно говорить о трансформационных издержках, а только об увеличении трансакционных издержек.
Устойчивость норм поведения. Из 89 регионов только у 6 содержались проработанные концепции пространственного развития (организации, планирования) в схемах территориального планирования. В отдельных СТП делалась отсылка к моделям пространственной организации, но они не были представлены в деталях развития пространства субъектов РФ и не содержали плана мероприятий или направлений развития. Согласованность политики пространственного развития региона, отраженная в СТП и стратегии социально-экономического развития, отсутствует только у Ярославской области из выбранных для анализа регионов. В стратегии социально-экономического развития Магаданской области, Краснодарского и Приморского краев представлены направления пространственного развития. При этом у Краснодарского и Приморского краев представлены детальные варианты развития отдельных районов и территорий данных субъектов федерации, определены мероприятия и этапы их реализации. В стратегиях Магаданской области, Забайкальского и Хабаровского краев представлены отрасли специализации территорий и требуемая для развития инфраструктура.
Анализ стратегий социально-экономического развития и схем территориального планирования Краснодарского и Приморского краев в части концепции пространственного развития каждого субъекта РФ показал, что документы не дублируют друг друга, а дополняют и уточняют. По сравнению с предыдущими, в последние версии стратегий данных двух регионов были включены разделы о направлениях пространственного развития с указанием целей, подходов, мероприятий. В стратегии от 2009 г. Хабаровского края и стратегии Магаданской области от 2010 г. определены приоритеты пространственного развития регионов. А в стратегия Забайкальского края 2013 г. содержится раздел о территориально-пространственном планировании края.
Стоит отметить, что стратегии указанных регионов, кроме Ярославской области, были приняты в период 2018–2023 годов. Стратегия социально-экономического развития Ярославской области в первоначальной версии была принята в 2014 г. и имела срок реализации до 2025 г., но в декабре 2021 года была продлена до 2030 г. с внесением отдельных изменений. Недостатками данной версии, помимо несогласованности с СТП, является отсутствие анализа полного социально-экономического развития региона в 2012–2020 гг. Представленные в стратегии статические данные по разделам различаются по своим периодам и не отражают текущее состояние региона. Несмотря на то, что в 2014 г. существовал проект стратегии пространственного развития Ярославской области, который не был принят, но в дальнейшем нашел отражение в СТП региона, стратегия социально-экономического развития не содержит ни целей, ни мероприятий по пространственному развитию территории региона.
С начала 2000-х годов наиболее стабильными по пребыванию на посту и при смене глав регионов были Магаданская область, Краснодарский и Приморский края. Основным документом, определяющим пространственную организацию региона и ее дальнейшее развитие, можно назвать схему территориального планирования. Основным документом, определяющим цели и направления развития региона, является стратегия социально-экономического развития субъекта федерации. У пяти из шести анализируемых документов (стратегий социально-экономического развития и СТП) в части, касающейся пространственного развития, прослеживается согласованность в установлении целей, направлений и подходов в реализации. При этом аспекты пространственного развития регионов есть не только в последних версиях стратегий, но и в предыдущих. Только у Ярославской области, несмотря на наличие разработанной концепции пространственного развития в СТП и ее предыдущего варианта в Концепции социально-экономического развития, отсутствует согласованность с действующей стратегией социально-экономического развития. Более того, актуализированная версия стратегии социально-экономического развития Ярославской области от 2014 г. не содержит элементов, связанных с пространственным развитием региона.
Эффективность нормы. Эффективность нормы рассмотрим не с точки зрения ее распространения и длительности применения, а с позиции динамики изменения группы показателей. Оценка пространственного развития выбранных 6 регионов для определения эффективности действия нормы была проведена по авторской методике [17]. Анализ показателей проводился по данным Росстата за период 2018–2022 гг. (период принятия новых стратегий социально-экономического развития у 5 регионов, в предыдущих версиях которых были отражены подходы к пространственному развитию территорий).
Таблица 1
Факторы, формирующие институты пространственного развития регионов| Субъект РФ | Факторы |
|---|
| Фундаментальные | Организационные | Социетальные |
|---|
| Ярославская область | – близость к федеральному центру;
– наличие транспортных маршрутов, в т.ч. транспортных узлов;
– высокий уровень конкуренции с соседними регионами по привлечению инвесторов, производителей, покупателей, трудовых ресурсов | – Указ Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»;
– Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года»;
– Территориально-пространственное планирование. Ключевой инструмент развития и эффективного управления с уделением особого внимания странам с переходной экономикой / Доклад Европейской экономической комиссии ООН | – Министерство экономического развития Ярославской области;
– Министерство строительства Ярославской области | | Краснодарский край | – относительная близость к федеральному центру;
– по территории проходят логистические маршруты, наличие крупных транспортных узлов (морские порты);
– благоприятные природно-климатические условия | – Министерство экономики Краснодарского края;
– Департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края;
– Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края | | Забайкальский край | – достаточная отдаленность от федеральной столицы, финансовых центров, основных рынков ресурсов и рынков сбыта;
– по территории проходят логистические маршруты из азиатского и тихоокеанского регионов | – Министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края;
– Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края | | Приморский край | – отдаленность от федеральной столицы, финансовых центров, основных рынков ресурсов и рынков сбыта готовой продукции;
– по территории проходят логистические маршруты из азиатского и тихоокеанского регионов, наличие крупного морского порта | – Министерство экономического развития Приморского края;
– Министерство строительства Приморского края;
– Министерство транспорта и дорожного хозяйства Приморского края | | Хабаровский край | – отдаленность от федеральной столицы, финансовых центров, основных рынков ресурсов и рынков сбыта готовой продукции;
– по территории проходят логистические маршруты из азиатского и тихоокеанского регионов, наличие морского порта | – Министерство экономического развития Хабаровского края;
– Министерство строительства Хабаровского края | | Магаданская область | – отдаленность от федеральной столицы, финансовых центров, от транспортных маршрутов Европа-Азия, основных рынков ресурсов и рынков сбыта готовой продукции;
– наличие крупного морского порта | – Министерство экономического развития, инвестиционной политики и инноваций Магаданской области;
– Департамент архитектуры и градостроительства Магаданской области;
– Министерство дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области |
Источник: составлено автором
Таблица 2
Средний темп роста всех показателей пространственного развития за период 2018–2022 гг.| Регион | Значение среднего темпа роста
показателей пространственного развития
(по 14 показателям) |
|---|
| Забайкальский край | 1.049768467 | | Краснодарский край | 1.024310144 | | Магаданская область | 1.054897304
(1.065197689 — по 12 показателям) | | Приморский край | 1.062257056 | | Хабаровский край | 1.02206465 | | Ярославская область | 0.997580407 |
Примечание: в Магаданской области отсутствуют железнодорожные пути, поэтому дополнительно приведен расчет среднего темпа роста по 12 показателям. При расчете по 14 показателям данные по темпам роста показателей «Плотность железнодорожных путей общего пользования» и «Отправление грузов железнодорожным транспортом общего пользования» приравнивались к 1.
Источник: составлено автором
Несмотря на то, что у всех 6 регионов уже более 10 лет есть документы, содержащие направления, подходы, мероприятия и др. по пространственному развитию, положительная динамика наблюдается только у тех 5 регионов, у которых стратегии социально-экономического развития и схемы территориального развития согласованы между собой по вопросам пространственного развития территорий. У Ярославской области выгодное географическое положение, наличие разнообразной производственной базы, но отсутствие политики пространственного развития в стратегии социально-экономического развития и несогласованность стратегии с СТП и Концепцией социально-экономического развития по вопросам пространственного развития привели к отрицательному значению среднего темпа роста.
Институциональной ловушкой в данном случае становится следование норме разработки и принятия документов (стратегия социально-экономического развития и схема территориального планирования), но не согласование их между собой по важным направлениям развития региона. Несмотря на проработанность концепции пространственного развития региона, представленной в схеме территориального планирования Ярославской области, а ранее в Концепции социального экономического развития и проекте стратегии пространственного развития Ярославской области, показатели пространственного развития региона в своей совокупности не демонстрируют темпов прироста в период 2018–2022 гг.
Таким образом, в результате проведенного исследования было определено, что пространственное развитие субъектов федерации зависит от согласованности основных региональных документов развития в части пространственного планирования. Регионы, у которых представленные в схеме территориального планирования концепции пространственного развития (организации, планирования) нашли свое отражение и в стратегиях социально-экономического развития, демонстрируют более высокие темпы пространственного развития чем те, в которых стратегия социально-экономического развития и схема территориального планирования в части пространственного развития не согласованы. |
| |
|
|
