|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (91), 2024 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Новоселов А. С.
зав. отделом регионального и муниципального управления
Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (г. Новосибирск),
доктор экономических наук,
| |
| | | | | В статье проводится анализ проблем финансово-бюджетного обеспечения социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, обоснованы принципы работы бюджетных систем регионов и муниципальных образований, рассмотрены проблемы финансового обеспечения регионального и муниципального стратегического планирования, а также предложены пути решения обозначенных проблем, сформулированы направления для дальнейших исследований. | | Ключевые слова: стратегическое планирование, региональное развитие, финансовая система, региональные и муниципальные финансы | | УДК 332.14; ББК 65.9(2Р)-2 Стр: 114 - 117 |
В условиях антироссийских санкций экономика России претерпевает крупные изменения, связанные, в первую очередь, с импортозамещением, реструктуризацией и цифровизацией, формулированием стратегических целей и приоритетов развития с учетом общегосударственных интересов на всех уровнях системы управления. Для адекватного реагирования на вышеперечисленные изменения особое значение приобретает научно-обоснованное стратегическое планирование и управление, основанное на современных информационных системах и цифровых технологиях [1–4].
Проблемы стратегирования рассматриваются в трудах многих российских экономистов [5–8] и зарубежных авторов [9–13], ряд исследуемых ими вопросов весьма обширен. Безусловно, все эти вопросы и проблемы весьма значимы для успешного функционирования российской экономики и в современных условиях антироссийских санкций. Существуют также и различные подходы к определению степени реализации социально-экономических интересов участников стратегического планирования. Это обусловлено тем, что эффективность стратегирования в целом зависит от того, насколько реализованы социально-экономические интересы участников общегосударственных и региональных проектов.
В экономических исследованиях проблемы стратегического регионального управления анализируются с точки зрения различных аспектов: отношения между элементами институциональной системы управления экономикой региона, обеспечение экономической безопасности и устойчивого развития региона, согласование интересов государства и регионов, решение проблем социально-экономического развития регионов на основе использования их конкурентных преимуществ, региональные аспекты реализации различных направлений социально-экономической политики, вопросы интеграции и самостоятельности регионов в едином экономическом пространстве, проблемы неравенства в социальном и экономическом развитии регионов и роли органов управления в гармонизации пространственного развития страны [14–17].
В научной литературе рассматриваются различные уровни стратегического управления — федеральный, региональный и муниципальный, которые различаются между собой по объектам и субъектам регулирования, масштабам решаемых задач, используемым методам и механизмам привлечения инвестиционных ресурсов. При этом справедливо отмечается, что региональные органы власти выступают в двоякой роли: как объекты федеральной региональной политики (в части управления социально-экономическим развитием региона в целом) и одновременно как основные субъекты федеральной политики (в части территориальной организации хозяйства и условий жизнедеятельности населения региона). Вместе с тем, недостаточно глубоко исследованы проблемы разделения полномочий между уровнями власти и возникающие противоречия, связанные со слабой обеспеченностью экономической и финансовой базой регионов и муниципальных образований [18–21].
В настоящее время происходит эволюция понимания значимости системы стратегического планирования и управления как определяющего фактора результативности устойчивого социально-экономического развития России и ее регионов. В России в последнее время все чаще появляются высказывания о неэффективности действующей системы управления и безотлагательной необходимости модернизации экономической модели развития страны.
Во многих работах отмечается, что переход к новым принципам формирования региональных экономических систем, перераспределения финансовых потоков, бюджетных средств, требуемых для экономического развития, поставили перед субъектами Федерации проблему совершенствования финансово-экономических взаимодействий. Но для того, чтобы обосновать эффективную финансово-бюджетную модель развития региона, необходимо в процессе исследования использовать воспроизводственный подход, при котором региональная экономика должна рассматриваться как целостная система. Для этого целесообразно охарактеризовать место региональной экономики в системе финансово-экономических отношений и определить ее специфические черты как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, характерные закономерности экономических процессов, их взаимозависимость и на этой основе разработать механизм управления.
Исследование проблем стратегического планирования и управления региональными финансами основывается на понимании того, что, во-первых, региональная финансовая система является открытой системой, имеет сложную структуру, разнообразные внутрирегиональные и межрегиональные связи, во-вторых, составные элементы этой системы требуют для своего управления разработки специфического механизма управления, в-третьих, эти механизмы должны быть взаимно непротиворечивы [22–25]. Интегральная функция финансовой системы проявляется прежде всего в том, что уровень ее развития во многом определяет темпы роста всех субъектов экономики региона и ВРП в целом. Кроме того, уровень развития финансовой системы регионов во многом определяет их конкурентные позиции. При выборе региона для инвестиций существенное влияние на принятие решений оказывает наличие в данном регионе развитой финансово-кредитной сферы, сети коммерческих банков и страховых организаций, инвестиционных институтов.
Финансовая система региона представляет собой относительно обособленную сферу отношений по поводу размещения свободных финансово-кредитных и денежных средств, в процессе которых осуществляется движение и регулирование потоков этих средств. Финансовая система региона является довольно сложным, многогранным образованием, состоящим из тесно взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем и элементов. Воспроизводство финансовых ресурсов в регионе предполагает наличие временно свободных средств субъектов региональной экономики, потребности в денежных средствах для развития хозяйственной деятельности субъектов, наличие в регионе финансово-кредитных институтов, занимающихся накоплением и размещением денежных средств. Воспроизводство региональных финансовых ресурсов охватывает также систему связей и зависимостей между кредиторами и заемщиками по поводу займов денежных средств. В условиях переходного периода во многих регионах страны финансово-кредитные связи формировались без должного правового и методического обеспечения, при недостаточной конкуренции в сфере размещения кредитных ресурсов и предоставления банковских услуг, а также при недостаточно компетентном регулировании рыночных процессов, что становилось сдерживающим фактором развития региональной финансовой системы.
Основные задачи развития финансовой системы региона включают осуществление перераспределительных функций экономического развития региона; финансовое обеспечение выполнения задач социального развития; регулирование перераспределительных отношений между федеральным, региональным бюджетом, бизнесом и банковской системой; повышение эффективности использования денежных и финансовых ресурсов в процессе кредитования и обращения. По мере развития общественно-экономических преобразований и охвата ими социальной сферы значимость собственной надежной финансовой базы, по существу, определяет возможности будущего развития, и поэтому оставлять процесс формирования и движения финансовых потоков в регионе вне сферы управления равносильно отказу от управления вообще. Финансовые и денежные пропорции интегрируют все пропорции воспроизводства на территории, и в этом смысле можно говорить о том, что эффективное управление социально-экономическим развитием и рост конкурентоспособности региона неразрывно связаны с процессом формирования и использования финансовых ресурсов. При этом развитие предпринимательства, текущие и долгосрочные стратегии должны выступать системообразующей основой укрепления финансовой базы региона, реализации его социально-экономической политики.
Главный принцип построения региональных финансовых отношений — их органическая связь с развитием производства продукции и услуг, с предпринимательской деятельностью как основным источником воспроизводства финансовых ресурсов региона. Поэтому составным элементом стратегии социально-экономического развития региона должна быть разработка финансово-экономических прогнозов и системы финансовых регуляторов, реализующих эту стратегию.
Проведенные исследования показывают, что современная модель финансовой системы региона характеризуется, во-первых, множественностью каналов поступления финансовых ресурсов на территорию и, во-вторых, существенным различием механизмов воздействия на отдельные каналы, по которым финансовые ресурсы поступают на территорию. Анализ источников образования и поступления финансовых ресурсов на территорию региона позволяет решить следующие задачи: определить роль собственных источников в формировании финансового потенциала региона, выявить структуру финансовых источников и распределение средств между уровнями бюджетной системы, оценить участие населения в формировании финансовой базы развития региона, установить, в какой мере привлекаются ресурсы финансового рынка для расширения финансовой базы региона, определить роль федерального уровня и субъекта Федерации в финансировании социально-экономического развития муниципальных образований.
Механизм воздействия на различные источники поступления финансовых ресурсов на территорию не одинаков. Воспроизводство финансовых ресурсов на территории региона определяется, прежде всего, состоянием его экономики и способностью адаптироваться к изменяющимся условиям. Важнейшими факторами, которые влияют на финансовую устойчивость региона, являются: отраслевая структура предпринимательской сферы и наличие в ней производств, конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынке; технологический уровень производства и его восприимчивость к инновациям; востребованность производимых товаров и услуг на рынке; развитость инфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов. Поэтому механизм воздействия на собственные финансовые источники развития региона предполагает использование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с целью создания благоприятной среды для развития экономики (государственно-частное партнерство, развитие инфраструктуры, информационная поддержка, долевое финансирование, льготные ставки процентов по кредитам, налоговые льготы и др.).
Инструменты механизма привлечения финансовых средств федерального бюджета могут различаться в зависимости от целей финансирования. Это прямое финансирование из федерального бюджета государственных целевых программ, финансирование из фонда региональной финансовой поддержки, а также разовые выделения средств федерального бюджета в связи с различными чрезвычайными обстоятельствами.
Существует мнение, что бюджетное перераспределение следует понимать с позиции использования бюджетного потенциала согласно государственным потребностям, приоритетам и установленным законом полномочиям. Известно, что прирост объема местных бюджетов в основном обеспечивается за счет роста НДФЛ. Почти двукратный его прирост за период 2010–2023 гг. обусловлен, на наш взгляд, политикой вывода заработных плат из нелегальных схем выплат, при которых работники были устроены неофициально, либо с минимальным размером оплаты труда. Следовательно, основой для формирования доходов местных бюджетов является бизнес, обеспечивающий жителей муниципальных образований рабочими местами и налогооблагаемой базой.
Таким образом, становится очевидным, что одним из путей решения вопросов недостаточности доходов бюджетов является стимулирование развития малого и среднего бизнеса и укрепление его позиций на рынке. Существует два основных способа стимулирования развития малого бизнеса, которые целесообразно применять в дальнейшем.
Во-первых, это бюджетное субсидирование малых предприятий. Поддержка малого бизнеса местными органами управления может осуществляться посредством предоставления субсидий, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого бизнеса. При этом существует проблема недостаточности финансовых ресурсов для подобного стимулирования.
Во-вторых, это оптимизация налоговой нагрузки малых предприятий. Так, многими авторами высказывается мнение, что налоговое бремя не должно быть губительным для бизнеса, но при этом должен соблюдаться баланс в отношении интересов местных бюджетов. В связи с этим, представляется целесообразным проводить анализ влияния на налоговую нагрузку установленных местными властями величин коэффициентов при взимании единого налога на вмененный доход с предприятий.
В основной массе региональные бюджеты используют межбюджетные трансферты. Свыше половины субъектов зависят от межбюджетных трансфертов на треть и более от общей суммы доходов своих бюджетов. Многие российские и зарубежные авторы в своих исследованиях затрагивают тему политизированности межбюджетных отношений, обоснованности распределения доходных полномочий и расходных обязательств. В федеративных государствах значительно разнится степень распространенности обозначенной проблемы, а также различаются механизмы регулирования межбюджетных трансфертов. В основном, федеративные государства демонстрируют достаточно высокий уровень централизации доходов, а также активное использование вертикальных трансфертов.
В Российской Федерации практически отсутствуют субъекты, чьи бюджеты не зависели бы от безвозмездных перечислений. Кроме того, за последние годы количество регионов, обладающих стабильными собственными доходами бюджета, практически не сократилось. Из этого вытекают различные проблемы, связанные с долгосрочным планированием социально-экономического развития территорий. В условиях слабой диверсификации налоговой структуры усиление процессов централизации, в частности касающееся размеров отчислений налога на доходы физических лиц (являющегося бюджетообразующим), привело к значительному снижению финансовой стабильности местных бюджетов. В связи со значительным сокращением налоговых источников местных бюджетов, за последние десятилетия почти вдвое возросли размеры трансфертных платежей. По данным Федерального казначейства РФ, в 2001–2005 гг. доля таких платежей не превышала 26%, в 2006–2009 гг. она составляла 40–56%, а в 2010–2020 гг. размер таких платежей не опускался ниже 60%.
В настоящее время применяются следующие перераспределительные бюджетные инструменты. Инструменты, касающиеся налога на доходы физических лиц. Так, в среднем 50% собственных доходов местных бюджетов составляют доходы от НДФЛ. В соответствии с законодательством, НДФЛ является федеральным налогом, полномочия по перераспределению которого предоставлены регионам. Однако, его перераспределение крайне нестабильно и изменчиво, что мешает долгосрочному планированию.
Инструменты, касающиеся налоговых доходов от имущества. Известно, что налог на имущество физических лиц и земельный налог являются местными. Однако доходы местных бюджетов от этих налогов составляют менее 17%. Сравнивая эти показатели с зарубежными, следует отметить, что, например, в США такой налог является основным источником налогового дохода местного бюджета — около 70–75%, в Канаде — до 80%, в отдельных штатах Австралии — до 90%. В России потенциал данного вида налоговых доходов в полной мере не реализован, так как существует множество проблем, связанных с организацией учета недвижимого имущества, а также низким уровнем собираемости данных налогов, несмотря на внедрение цифровых технологий и усиливающееся административное воздействие налоговых органов. Согласно информации ФНС, задолженность по уплате местных налогов в бюджеты муниципальных образований в 2020–2022 гг. составляла свыше 100 млрд рублей.
Если говорить о децентрализованном предоставлении государственных услуг и их финансовом обеспечении в регионах, важно учитывать следующее: неоднородность распределения населения по территории государства; региональные различия в предпочтениях по качеству и количеству предоставляемых благ; близость местных органов власти к населению, и, как следствие, широкая доступность актуальной информации, касающейся нужд сообщества конкретного региона или муниципального образования; более быстрая реакция на проблемы, возникающие в обществе при введении и адаптации новых методов государственного регулирования.
Еще одной существенной причиной высокого уровня показателя использования вертикальных трансфертов является значительное неравенство доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и необходимость финансирования гарантированных государством благ и услуг, качество и количество которых не должно сильно различаться в зависимости от территории. При существующих практически одинаковых нормативных расходных обязательствах, доходы бюджетов субъектов сильно разнятся, что приводит к необходимости компенсировать образовавшиеся диспропорции, в том числе за счет трансфертов.
Расходные и доходные полномочия между уровнями власти распределяются согласно принципам смещения доходов в пользу центрального правительства в большинстве государств с федеративной формой власти. При существовании многоуровневой системы бюджетных услуг, государственные услуги должны предоставляться центром, если они создают положительные эффекты, которые распространяются и на другие территории. Общественные блага более эффективно предоставлять централизованно, а также для решения локальных проблем за счет большей мобильности производственных факторов и необходимости обеспечить всеобщее равенство в получении государственных услуг.
Так как налоговые инструменты распределены между уровнями власти, возникают различные эффекты, такие как экспорт налогов (за счет введения акцизов на сырье и товары, потребляемые вне региона), недобросовестная налоговая конкуренция (привлечение налогоплательщиков в регионы с налоговыми льготами), чрезмерное или недостаточное налогообложение деятельности и др. Для урегулирования данных внешних эффектов, можно предпринять такие меры, как привязка местных налогов к территории — месту проживания или производственной деятельности; снижение налоговой конкуренции за счет отсутствия мобильности налоговой базы нижнего уровня власти; предотвращение распределения местных налогов на те сферы жизнедеятельности, в которых издержки локализованы в рамках одной территории, а выгоды распространяются за ее пределы, а также в обратной ситуации — когда издержки распределены географически, а выгоды сконцентрированы на одной территории. При такой ситуации возникает разрыв между расходными обязательствами и доходными источниками местных бюджетов, который компенсируется за счет системы трансфертов и грантов от центрального правительства.
Российский опыт последних лет наглядно показывает, что для достижения стратегических целей планирования и управления региональными финансами недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать дорожную карту. Для того, чтобы добиться существенных общественно-значимых показателей необходимо совершенствование системы управления по результатам, которая увязывает цели, мероприятия, а также ресурсы, необходимые для достижения целей управления. Эта система использует механизм проектного управления, применение которого позволяет осуществлять контроль не только на стадии принятия решений, но и на стадии их исполнения. Его недостаточное использование затрудняет достижение намеченных результатов как на региональном, так и на муниципальном уровне управления. Внедрение этого механизма в равной мере важно и для формирования новой системы государственного регулирования в целом, и для решения многих других задач, связанных с осуществлением преобразований в финансово-бюджетной системе. Работа по его практическому применению должна осуществляться в тесной увязке с внедрением механизма целеполагания и бюджетирования по результатам на основе новых цифровых технологий.
В процессе реформирования финансово-бюджетной системы на федеральном и региональном уровне управления должны быть упразднены избыточные функции, не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующие реализации прав субъектов, либо возлагающие дополнительные обязанности на хозяйствующие субъекты. Это позволит сократить трансакционные издержки субъектов региональной экономики, а также сосредоточить работу органов власти на решении задач, отражающих непосредственный круг их полномочий в финансовой сфере. Для предотвращения появления новых избыточных функций важно законодательно закрепить процедуру доказательства целесообразности введения мер государственного регулирования в финансово-бюджетной сфере на региональном и муниципальном уровне. До введения новой регулирующей функции следует обосновать, что достижение цели невозможно рыночными методами или саморегулированием, а совокупные потери для субъектов региональной экономики будут значительно меньше, чем эффект. Введение процедуры доказательства целесообразности новых мер государственного регулирования позволит сократить число вновь принимаемых избыточных функций и уменьшить совокупные издержки предприятий на ведение бизнеса, повысив тем самым конкурентоспособность региональной экономики. |
| |
|
|
