|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (92), 2024 | | | ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Из материалов 5-го Казанского международного конгресса евразийской интеграции – 2024 | | | Глигич-Золотарева М. В.
начальник отдела анализа государственного строительства
Информационно-аналитического управления
Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ (г. Москва),
кандидат юридических наук
| |
| | | | | В статье рассматривается как в Российской Федерации идет разработка новой Стратегии пространственного развития. Этот документ призван решить застарелые проблемы страны в ее пространственном срезе, такие как слабая связанность территории, инфраструктурная неразвитость, сильная дифференциация регионов и муниципалитетов, отсутствие комфортных условий проживания граждан на всей территории страны, нестабильная система расселения, акцент на развитие крупных городских агломераций и т.д. Но насколько разрабатываемые меры способны решить стоящие перед страной проблемы? Об этом рассуждает автор и предлагает собственное видение их решения. | | Ключевые слова: пространственное развитие, региональная политика, стратегическое планирование, городские агломерации, опорные населенные пункты, бюджетная обеспеченность, магистральная транспортная инфраструктура | | УДК 332.1 Стр: 10 - 13 |
Реализация Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее — СПР), включая План реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, стала одним из направлений совершенствования отраслевых и территориальных пропорций российской экономики. С учетом геополитических вызовов в целях комплексного развития инфраструктуры страны, а также создания комфортных условий проживания и деятельности граждан, обеспечения связанности территории регионов, их долгосрочного и устойчивого развития и в соответствии с пунктом 5 Перечня поручений по итогам стратегической сессии по направлению «Стратегия пространственного развития Российской Федерации» Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено подготовить и внести в Правительство Российской Федерации проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года в срок до 30 августа 2024 года.
Действующая редакция СПР актуализировалась в последний раз в 2022 году. В ней было сформулировано понятие «городской агломерации» как совокупности компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 250 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных трудовыми и социальными связями, что позволит определить приоритеты и направить их на поддержку таких точек экономического роста. Также в СПР было определено понятие «опорный населенный пункт» как населенный пункт, расположенный вне границ городских агломераций, на базе которого обеспечивается ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований. СПР была дополнена задачами по улучшению транспортной доступности, развитию информационно-коммуникационной инфраструктуры и социального обустройства территорий с низкой плотностью населения и недостаточным собственным потенциалом экономического роста, в том числе сельских территорий.
Органами публичной власти разных уровней проводилась работа по реализации СПР, однако положительные эффекты от ряда государственных мер, направленных на решение задач пространственного развития, призванных способствовать экономическому и социальному развитию регионов, в настоящее время выражены слабо. Из Плана по реализации СПР в процессе его исполнения был исключен ряд существенных пунктов.
Одной из причин такого положения дел стала нерешенность ряда проблем в сфере стратегического планирования, неизбежно затрагивающих стратегирование пространственного развития. Работа над новой концепцией СПР началась до обновления федеральных стратегических документов, формирующих ее базу. Так, Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года приняты, как и первая СПР, на период до 2025 года и не обновлялись. СПР должна быть взаимосвязана также с документами стратегического планирования социально-экономического развития, стратегиями национальной безопасности и научно-технологического развития страны. Аналогичная ситуация и со сферой внешнеэкономической политики. В СПР вопросы, связанные с участием регионов во внешнеэкономических связях, влиянием последних на пространственную структуру российской экономики, не обсуждаются, однако очевидно, что в нынешних условиях актуальность этих вопросов возросла. То есть, подготовка новой СПР, наряду с усилением социально-экономической составляющей, требует взаимной увязки с разными направлениями государственной политики, включая научно-технологическую и внешнеэкономическую.
Согласно СПР, одной из основных проблем пространственного развития в России остается несоответствие существующего уровня развития магистральной транспортной инфраструктуры потребностям экономики и населения субъектов Российской Федерации и страны в целом, наличие инфраструктурных ограничений на опорной транспортной сети и в сфере энергетики, низкая транспортная связанность центров экономического роста, недостаточный уровень интегрированности различных видов транспорта и нереализованный транзитный потенциал страны.
Также согласно действующей СПР, для достижения цели пространственного развития Российской Федерации необходимо решить задачу сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в настоящее время базовые условия для развития регионов остаются различными по целому ряду показателей, таких как, например, ВРП на душу населения, уровень бюджетной обеспеченности. Уровень бюджетной обеспеченности в регионах существенно отличается, даже после применения инструментов выравнивания разрыв остается существенным. В связи с этим, при корректировке документов пространственного развития Российской Федерации необходимо будет закрепление положений, обеспечивающих совершенствование механизмов по сокращению уровня дифференциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также снижения внутрирегиональных социально-экономических различий. Это подразумевает, в том числе, совершенствование территориальной системы организации оказания услуг социальной сферы, обеспечивающей ее оптимальную доступность.
В качестве одного из направлений пространственного развития на федеральном уровне декларируется повышение устойчивости системы расселения за счет социально-экономического развития опорных населенных пунктов. В рамках реализации инициативы Правительства Российской Федерации «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» в декабре 2021 года перечень основных понятий СПР был дополнен определением опорного населенного пункта. Одной из основных целей внедрения системы опорных населенных пунктов являлось создание равноценных условий жизни для людей в различных населенных пунктах, в том числе обеспечение сельского населения качественными социальными услугами. Среди основных направлений развития опорных населенных пунктов были намечены формирование центров оказания всего спектра услуг отраслей социальной сферы, не требующих узких компетенций и специализированного высокотехнологичного оборудования и помещений. В регионах идет утверждение перечней опорных населенных пунктов и населенных пунктов, расположенных на прилегающих территориях, осуществляется подготовка долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов.
Таким образом, реализация СПР и других документов стратегического планирования в сфере регионального развития не решила целый ряд проблем в рассматриваемой сфере. Высоким остается уровень дифференциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, их бюджетной и инфраструктурной обеспеченности, различий в уровне и качестве жизни граждан в зависимости от места проживания. Действующие механизмы размещения производительных сил и расселения зачастую носят несистемный характер. Сохраняются диспропорции инфраструктурного развития, затрудняющие переориентацию транспортных потоков на восточное и южное направления.
Кроме того, к настоящему времени существенно изменились внешние и внутренние условия развития экономики и социальной сферы страны, в состав Российской Федерации вошли 4 новых субъекта Российской Федерации — ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области, а также появилась федеральная территория «Сириус». На ход пространственного развития оказывают влияние и серьезные интеграционные процессы в рамках Союзного государства. В соответствии с Основными направлениями реализации Договора о создании Союзного государства на 2021–2023 годы осенью 2021 года были утверждены 28 союзных программ, направленных на укрепление российско-белорусской интеграции. В настоящее время указанные союзные программы выполнены, приняты новые Основные направления реализации Договора о создании Союзного государства на 2024–2026 годы.
Осложняет движение к намеченным целям ряд факторов, среди которых: недостаточная эффективность управления пространственным развитием; сохраняющаяся неопределенность в векторе изменения пространственной структуры экономики; отсутствие необходимой взаимосвязи отраслевых документов стратегического планирования, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации, документов бюджетного планирования, национальных проектов; несогласованность действий органов публичной власти разных уровней и государственных корпораций. Сохранение экономической ориентации регионов на внешние рынки снижает устойчивость хозяйственных связей, негативно отражается на кооперации субъектов Российской Федерации. Недостатки градостроительной и миграционной политики на региональном и муниципальном уровнях становятся источником протестной активности населения, рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности.
Актуальной остается задача обеспечения единства страны, функционирования в ней единого правового, экономического, финансового, социального, культурного и образовательного пространства. Она обусловлена необходимостью не только интеграции новых регионов, но и обеспечения ускоренного развития слабозаселенных территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также Арктической зоны Российской Федерации. Остро стоит проблема сокращения численности населения указанных регионов. Недостаточное развитие транспортной и энергетической инфраструктуры ограничивает потенциал этих макрорегионов, сдерживает решение задач по повышению связанности территории страны.
Концентрация населения и объектов инфраструктуры в крупнейших городских агломерациях мешает преодолению региональных диспропорций. В крупных городских агломерациях отмечен более высокий уровень криминализации, рост проблем миграции и угроз экологического характера. Высокая плотность населения стимулирует процессы атомизации общества, смещения ценностных ориентиров. Реализуемый в настоящее время агломерационный подход к пространственному развитию не учитывает большой размер территории и низкую плотность населения страны, агломерации не стимулируют развитие прилегающих территорий.
Не завершено доктринальное закрепление вопросов пространственного и регионального развития. Статьей 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания на федеральном уровне, относится Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, которая в настоящее время не принята.
С учетом изложенного, считаем необходимым в рамках актуализации документов стратегического планирования в сферах пространственного развития и региональной политики рассмотреть следующие вопросы.
1) Решение задачи по сглаживанию межрегиональных диспропорций посредством максимально полного раскрытия собственного потенциала регионов и муниципальных образований, а также по созданию комфортной среды жизнедеятельности граждан на всей территории страны имеет стратегическое значение. Вместе с тем, необходимо осознавать: в силу объективных различий субъектов Российской Федерации требуется дифференцированный подход к регионам при разработке различных стратегий и конкретных планов по их реализации.
2) Требуются новые подходы к пространственному развитию, его цели и направления нуждаются в системной корректировке. Новая редакция СПР должна учитывать национальные цели развития и стратегические приоритеты, а также задачи обеспечения национальной безопасности. При этом необходимо обеспечить взаимную увязку отраслевых документов стратегического планирования, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации, а также документов бюджетного планирования и национальных проектов. Следует также увеличивать горизонты планирования.
3) Совершенствование системы расселения на территории страны, включая выработку мер по снижению концентрации субъектов экономической деятельности и населения в столичных агломерациях. Необходимо делать упор на развитие не только крупных городских агломераций, но и малых, средних городов, а также сельских территорий, включая опорные населенные пункты. Одной из ключевых задач государства является улучшение жизни в малых и исторических городах, в селах, именно эти населенные пункты формируют «опорный каркас» системы расселения. Необходимо приближать стандарты жизни на селе к городским, проводить благоустройство, обеспечивать удобные для проживания условия. Малые города России должны стать более комфортными и современными для жителей, что создаст стимулы для развития экономики всей страны.
4) Включение в число приоритетных геостратегических территорий Российской Федерации ДНР, ЛНР Запорожской и Херсонской областей. В настоящее время важной задачей государства является обеспечение ускоренной интеграции новых регионов в единое социально-экономическое пространство России и их социально-экономическое развитие. Следует принять меры по повышению уровня экономической связанности территорий страны через расширение и модернизацию транспортно-логистической инфраструктуры новых регионов, включая восстановление и модернизацию наиболее приоритетных объектов транспортной инфраструктуры.
5) Пространственное развитие должно быть ориентировано на укрепление единства страны и связанность ее территории. В первую очередь, необходимо обеспечить соответствие задачам пространственного развития страны транспортной инфраструктуры Севера, Сибири и Дальнего Востока. В связи с этим большое значение имеет расширение практики реализации масштабных инфраструктурных проектов, которые дают мощный импульс развитию региональных экономик.
6) Необходимо уточнить подходы к управлению развитием городских агломераций. Принято считать, что агломерационный процесс обеспечивает своего рода синергетический эффект, существенно повышающий эффективность хозяйственных процессов и социального развития в пределах составляющих агломерацию территорий. Однако на деле благоприятное влияние агломерационных процессов на социально-экономическое развитие территорий в пределах и за рамками агломераций не столь очевидно. В связи с этим назрело законодательное закрепление института городских агломераций, включая: правовую базу создания и деятельности агломераций; реализацию мероприятий, направленных на развитие агломераций; разработку схем расселения; комплексную оценку территорий агломераций с разработкой на ее основе схем территориального планирования.
Следует определить органы, наделенные полномочиями и несущими ответственность за достижения целей СПР, а также обладающие ресурсами, необходимыми для ее реализации. В СПР отсутствует проработанная система управления ее реализацией, не определены указанные органы; не закреплены необходимые институциональные преобразования, конкретные меры налоговой и инвестиционной политики, обеспечивающие мобилизацию ресурсов для решения задач пространственного развития. Следует также определить в СПР конкретные целевые показатели. Сегодня в документе приведено всего 3 целевых показателя пространственного развития, которые не отражают всей картины пространственного развития и нуждаются в корректировке.
При корректировке документов пространственного развития необходимо закрепить положения, обеспечивающие совершенствование механизмов уменьшения различий в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Именно бюджетная обеспеченность регионов является ключевым социально-экономическим показателем, определяющим качество жизни граждан и состояние экономической безопасности страны. | |
|
