|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (93), 2025 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | |
| | Максимов С. Н.
профессор кафедры землеустройства и кадастров
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор
| | | | Статья посвящена раскрытию содержания понятия «комплексное развитие территорий» (КРТ), методологическим и методическим следствиям, вытекающим из него. Акцентируется внимание на том, что комплексный подход к развитию территорий предполагает сопряженное преобразование фонда недвижимости и городской инфраструктуры, что предполагает активное участие в процессах развития органов власти, в том числе, финансовое. С учетом значительных масштабов необходимого обновления городского пространства, комплексное развитие городских территорий должно базироваться на основе принципов государственно-частного партнерства и программного подхода. Необходим переход от проектного к программному подходу в организации развития территорий, разработка и включение общегородских программ развития территорий в общую стратегию развития города и создание специализированных государственных/муниципальных органов, выступающих в качестве операторов и координаторов программ развития городских территорий. | | Ключевые слова: комплексное развитие территорий (КРТ), городская инфраструктура, проектный подход, программный подход к развитию территорий | | УДК 332.1; ББК 65.22 Стр: 178 - 182 |
Введение. Градостроительная деятельность в России находится на этапе перехода к качественно новому этапу в своем развитии. В 1990-е — начале 2000 гг., в период выхода инвестиционно-строительного комплекса страны из глубочайшего кризиса начала-середины 1990-х гг. доминировала уплотнительная застройка. В середине первого десятилетия XXI в. ей на смену приходит освоение незастроенных территорий, как правило, в форме проектов комплексного освоения территорий (КОТ). В настоящее время главным направлением градостроительной деятельности постепенно становится редевелопмент застроенных территорий, основной организационной формой которого является комплексное развитие территорий (КРТ), в том числе, занятых жилой застройкой.
Переход к редевелопменту застроенных территорий, как к приоритетному направлению градостроительной деятельности, обусловлен комплексом причин, в числе которых: устаревание имеющихся городских фондов недвижимости, структурная перестройка городских экономик, повышение роли трансакционного сектора в экономике, изменение демографической ситуации, ограниченность и неэффективность экстенсивного развития городов путем освоения новых незастроенных территорий.
Из истории вопроса. Процессы перехода к массовому редевелопменту городских территорий начались еще в конце ХХ — начале ХХI вв. в столичных и других крупных городах страны. В первую очередь, это коснулось промышленных территорий, расположенных в центрах городов в связи со стремительно развивающимся спросом на торговые и офисные объекты, но постепенно этот процесс начинает захватывать и территории жилой застройки. Уже в середине 1990-х гг. в Москве принимается Постановление Правительства Москвы «О первоочередных мероприятиях по обеспечению программы комплексной реконструкции и модернизации пятиэтажных жилых домов первого периода индустриального домостроения» (№ 735-ПП от 6 сентября 1994 г.) [1]. Как следует из документа, программа должна была быть направлена не только на замещение собственно жилых домов, но и на комплексную реконструкцию жилых кварталов и соответствующей инфраструктуры с созданием также и объектов коммерческой недвижимости (бизнес-центров, гостиниц и пр.). Новый импульс программе был придан Постановлением Правительства Москвы от 6 июля 1999 г. № 608 «О задачах комплексной реконструкции районов пятиэтажной застройки первого периода индустриального домостроения до 2010 года» [2]. В результате реализации программы к началу 2017 г. был снесен 1671 дом площадью 6,1 млн кв. м., переселено более 160 тысяч семей, более 450 тысяч жителей [3]. Попытка реализовать программу аналогичной направленности была предпринята годом позднее и в Санкт-Петербурге, где Правительством города было принято Постановление № 4 от 10 февраля 2000 г. «О Региональной программе реконструкции жилых домов первых массовых серий в Санкт-Петербурге» [4]. Однако, она осталась так и не реализованной и в 2008 г. Законом Санкт-Петербурга от 06.05.2008 № 238–39 принимается новая программа «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге» [5]. В программу планировалось включить 40 локальных территорий города, но фактически были заключены договора по 23 территориям, реализация которых (точнее, в настоящее время договора с одной организацией) продолжается и до настоящего времени весьма скромными темпами.
Новый этап перехода к массовому преобразованию городских территорий начинается в 2017 г. с принятием в Москве «Программы реновации жилищного фонда», а всероссийские масштабы ему придает принятие в конце 2020 г. Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» [6]. Законом в нормативное поле вводилось новое понятие «комплексное развитие территорий» (КРТ), определялись основные виды КРТ и общие параметры государственного регулирования процессов комплексного развития территорий. В качестве видов КРТ законом выделены комплексное развитие территории жилой застройки, комплексное развитие территории нежилой застройки, комплексное развитие незастроенной территории, а также комплексное развитие территории по инициативе правообладателей. Помимо этого, сформулирован также ряд критериев, которым должны отвечать объекты, расположенные на территории, подпадающей под территорию комплексного развития.
В настоящее время практически во всех регионах страны приняты нормативно-правовые документы (в основном, законодательного характера), определяющие условия реализации проектов КРТ, а в ряде регионов уже полным ходом развернута работа по реализации таких проектов. Так, по данным Минстроя РФ, ведущего мониторинг реализации проектов КРТ, по состоянию на декабрь 2024 г. в 77 субъектах Российской Федерации в активной стадии реализации механизма КРТ 784 территории площадью 17,8 тыс. га с градостроительным потенциалом 126 млн кв. м, в том числе жилой 92,3 млн кв. м [7], что вполне сопоставимо с общим годовым вводом жилья в РФ. Заметим, что в начале 2023 г. таких проектов было 290. Как показывает анализ опыта регионов, реализация механизма КРТ в настоящее время осуществляется на уровне отдельных проектов, выбор территорий для которых во многом определяется активностью интересантов, в качестве которых выступают чаще всего инвесторы и застройщики, а также отдельные муниципалитеты. При этом переход к практике вызывает к жизни целый комплекс вопросов социального, экономического и организационного характера, в том числе, на методологическом уровне, от решения которых во многом зависят перспективы развития КРТ как новой организационно-правовой формы градостроительной деятельности.
Постановка проблемы. Весь комплекс вопросов, возникающих в процессе перехода к практической реализации проектов КРТ в регионах страны, может быть разделен на две основные группы: социально-экономические и организационно-экономические. Вопросы, относящиеся к первой группе, такие как согласование интересов органов власти, бизнеса, собственников, обладателей иных прав на недвижимость и жилищных прав, вопросы компенсации при изъятии имущества в процессе КРТ достаточно широко обсуждаются в обществе, в том числе, и в научной литературе. По некоторым аспектам этой проблематике автору уже приходилось высказываться [8]. Другая часть вопросов, имеющая организационно-экономическую природу, гораздо реже становится предметом обсуждения, хотя имеет, на наш взгляд, принципиально важное значение, поскольку от ее решения в определяющей степени зависят результаты реализации проектов комплексного развития территорий и их влияние на развитие городов.
Прежде всего, необходимо определиться с содержанием самого понятия «комплексное развитие территории», которое повсеместно употребляясь, в то же время весьма редко конкретизируется с содержательной стороны. В ст. 1 Градостроительного Кодекса РФ (далее ГрК РФ — С.М.) дается такое определение: «Комплексное развитие территорий — это совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов» [9]. Тем самым, задается целевая функция КРТ, но само содержание мероприятий, реализуемых в процессе КРТ этим еще не раскрывается. Далее, в ст. 64 ГрК РФ цели КРТ формулируются более развернуто. В них включаются: «повышение качества городской среды и улучшение внешнего облика архитектурно-стилистических объектов капитального строительства; улучшение жилищных условий граждан; развитие транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территорий населенных пунктов, повышения территориальной доступности таких инфраструктур; эффективное использование территорий населенных пунктов, в том числе формирование комфортной городской среды, создание мест обслуживания и мест приложения труда; привлечение внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий».
Однако и здесь нет расшифровки содержания включаемых в проект КРТ мероприятий. Нет такой расшифровки и в Методических материалах по комплексному развитию территорий, подготовленных Фондом «Институт экономики города» и рекомендованных Минстроем РФ [10]. Между тем, данный вопрос имеет принципиальное значение, поскольку определяет, какие именно мероприятия должен включать в себя проект комплексного развития территории для того, чтобы соответствовать своему статусу. На практике, в большинстве нормативных и методических материалах, в ходе обсуждения проблем КРТ в общественном и научном пространстве акцент делается на вопросах сноса или реконструкции зданий, расположенных на развиваемой территории. На это же, по сути, нацеливают и критерии выделения территорий для комплексного развития, сформулированные в части 2 ст. 65 ГрК РФ: наличие аварийных зданий; зданий с высоким физическим износом, уровень которого должен быть определен субъектом РФ; многоквартирных домов, построенных в период индустриального домостроения и т.д. При этом, однако, на задний план уходит понимание того, что территория — это не только совокупность зданий, на ней расположенных.
Результаты исследования. Локальная городская территория — это подсистема в общей территории города, имеющая сложную внутреннюю структуру и связанная многообразными взаимосвязями с территорией города в целом. Являясь открытой системой, она включает в себя, в свою очередь, ряд подсистем, в качестве которых выступают комплекс зданий определенного функционального назначения, социальную, коммерческую и инженерную инфраструктуру, обеспечивающую жизнь и трудовую деятельность людей. Особую значимость при этом имеет инженерная инфраструктура, представленная комплексом технических средств, устройств, сооружений, предназначенных для жизнеобеспечения территории и включения ее в единый территориальный комплекс города.
Инженерные системы и коммуникации обеспечивают подачу энергоресурсов, поддерживают комфорт, необходимый уровень безопасности, включенность территории в городские процессы, обеспечивают жизнедеятельность людей и нормальное протекание технологических процессов. От их состояния, от соответствия состояния и возможностей, мощности инфраструктуры планам обновления фонда недвижимости в определяющей мере зависит эффективность проектов КРТ. Без преобразования всего комплекса внутренней и внешней инфраструктуры территории ее полноценное комплексное развитие невозможно. В этой связи важно подчеркнуть, что комплексное развитие территории представляет собой процесс согласованного по объему и скоординированного во времени преобразование фонда недвижимости различного функционального назначения и внутренней, и внешней инфраструктуры, обеспечивающей функционирование территории.
Особую значимость обновлению инженерной инфраструктуры придает также то обстоятельство, что сроки службы инженерных сооружений, в частности, инженерных сетей, как внутриквартальных, так и магистральных, существенно меньше, чем сроки службы зданий. Если срок службы зданий, в зависимости от категории капитальности, исчисляется в 50–150 лет и, в основном, тяготеет к 100 годам, то сроки службы инженерных сетей составляют 20–30 лет, и только современные сети, создаваемые на основе новых технологий, рассчитаны на более длительные сроки службы.
О состоянии инженерных сетей в настоящее время можно судить по следующим данным, приведенным Комитетом по энергетике Санкт-Петербурга. В феврале 2024 г. в городе насчитывалось порядка 30% сетей, которые служат более 25 лет. При общей текущей протяженности теплосетей в 9869 км это значит, что нормативный срок преодолело 2960 км труб. При этом, в последние годы заменяют не более 280 км труб (в 2021 году — 267 км, в 2022 и 2023 годах — по 280 км). В то же время, в 2019 г. потребность в обновлении, чтобы «не увеличивать процент износа» определялась в 350 км. ежегодно [11]. Из этого видно, что даже при сохранении объемов потребления теплоресурсов, необходимо увеличение темпов обновления инфраструктуры. Если же включение в решение, как правило, в примыкающих к центру города районов, то при этом неизбежно увеличится и плотность населения, а, следовательно, и потребности в теплоресурсах, в частности.
Все это говорит о том, что реализация проектов КРТ должна осуществляться параллельно, (а возможно, и с опережением) с обновлением инженерной и иных видов инфраструктуры, обеспечивающей развитие территории. В этой связи принятие в конце 2024 г. Федерального закона об изменениях в ряд статей ГрК РФ, которые делают обязательным включение в проекты КРТ «объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур» является вполне обоснованным и необходимым для полноценного комплексного развития территории [12]. Вместе с тем, этого решения еще недостаточно для практической реализации, поскольку оно не снимает вопроса об источниках финансирования развития инфраструктуры. Проблема состоит и в том, что обновление инфраструктуры необходимо не только на территории, подлежащей развитию, но и за ее пределами, т.е. элементов магистральной инфраструктуры, не входящих в территорию развития. Это требует существенных капитальных вложений, превосходящих возможности частных инвесторов. В этих условиях неизбежно встает вопрос о непосредственном участии органов государственной и муниципальной власти в реализации проектов КРТ, в том числе, финансовых.
Непосредственное участие органов власти в реализации проектов КРТ целесообразно и по иным основаниям. При реализации проектов КРТ только силами частных инвесторов неизбежно встает вопрос о приоритетах в выборе территорий для комплексного развития. Естественным критерием такого выбора для частного инвестора является инвестиционная привлекательность территории, получение коммерческого эффекта, определяемого по таким традиционным критериям как сроки окупаемости, положительная чистая стоимость проекта, индекс прибыльности и т.д. Однако, интересы города, муниципалитета, гораздо шире — они состоят в ликвидации депрессивных, деградирующих территорий, в обеспечении поступательного развития территории города в целом.
С учетом сказанного, естественным вариантом организации комплексного развития территорий является применение механизмов государственно-частного партнерства, при которых органы власти становятся полноценным участником процессов развития территорий. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Еще в конце 2023 г. в ГрК РФ была включена 71 статья, в которой вводилось новое понятие «оператор комплексного развития территории», определяемое как юридическое лицо, созданное Российской Федерацией или субъектом РФ (с долей РФ или субъекта РФ более 50%) и обеспечивающее реализацию решения о КРТ [9]. Оператор КРТ, таким образом, наделен такими же правами, как и застройщики, а в случае подписания соглашения между ним и органами исполнительной власти о реализации решения о КРТ, как следует из Постановления Правительства РФ от 22 июня 2024 г. № 846, может осуществлять реализацию проектов КРТ, как самостоятельно, так и через привлечение иных организаций на основании договора о КРТ [13].
Опыт работы операторов КРТ уже достаточно широко применяется в Москве в отношении комплексного развития нежилых территорий, применительно к отдельным территориям. Однако, есть примеры и более расширенного набора полномочий по развитию городских территорий. Таким примером является, по нашему мнению, деятельность Московского Фонда реновации жилой застройки. Созданный еще в 2017 г. фонд является, по существу, оператором всей Программы реновации, определяя территории реализации проектов реновации, привлекая застройщиков к реализации отдельных проектов, координируя их деятельность в масштабах всего города и сам, отчасти, выступая в качестве застройщика. Многое из этого опыта, на наш взгляд, следует использовать в процессе комплексного развития и в других городах.
В этом случае появляется возможность перехода от реализации отдельных проектов КРТ к формированию полноценных программ реновации на городском уровне. Потребность в такой координации на уровне городов определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, любое преобразование локальной городской территории неизбежно оказывает влияние на развитие всего города, влияя на развитие сопряженных территорий, изменяя распределение населения и деловой активности на территории города, требуя изменений в развитии городской инфраструктуры. Целесообразность преобразования той или иной территории необходимо, в связи с этим, рассматривать в контексте развития всего города.
Второе важное обстоятельство состоит в том, что масштабы устаревающих или нуждающихся в смене своего функционального назначения и обновления городских фондов недвижимости таковы, что отдельными проектами решить задачу их преобразования невозможно. Так, только в Санкт-Петербурге домами, так называемых «первых массовых серий» в 60-е гг. ХХ века, застроено 100 кварталов площадью 2500 га. При этом, по мнению исследователей Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, «после 2025 г. ожидается стремительное увеличение ежегодного объема выбытий, что связано с тем, что дома, возводимые в первый и второй период индустриального домостроения начнут достигать условного срока предельной эксплуатации» [14]. В целом же, по словам вице-премьера РФ М. Хуснуллина, в стране необходимо обновить около 20% жилищного фонда страны [15], составляющего, по данным Росстата, на конец 2023 г. 4,2 млрд кв. метров жилых помещений. Заметим при этом, что в принятую в 2008 г. в Санкт-Петербурге «Программу развития застроенных территорий» было включено лишь 23 квартала, ее реализация не завершена до настоящего времени и построен только 1млнкв.м.жилья, при том, что программа не предполагает комплексного развития территории и нацелена лишь на выборочную замену домов. Приведенные выше цифры показывают, что решение проблемы комплексного развития территорий даже для кварталов жилой застройки 60-х гг. ХХ века займет ряд десятилетий, в течение которых будет продолжаться и процесс устаревания и выбытия существующего фонда недвижимости, включая жилые и нежилые здания, а также сооружения инфраструктуры. Все это говорит о том, что проектами комплексного развития отдельных территорий задачу обновления устаревающего фонда не решить.
Подводя итоги проведенного выше анализа, необходимо сделать следующие выводы.
Комплексное преобразование застроенных территорий представляет собой процесс переустройства городской среды, содержание и продолжительность которого определяются взаимосвязанными во времени и пространстве действиями по проектированию, планированию и проведению реконструктивных мероприятий, охватывающих, как собственно фонд недвижимости, так и все подсистемы городской инфраструктуры, обеспечивающие его функционирование.
Только комплексный подход к решению проблемы развития городских территорий может обеспечить достижение нового качества городской среды, всех сфер жизнедеятельности населения и бизнеса. При этом, важное значение имеют следующие аспекты.
Первое. На уровне отдельных территорий необходимо согласованное обновление жилищного и нежилого фонда и всех объектов инженерной, социальной, коммерческой и транспортной инфраструктуры, включая внутренние и внешние элементы.
Второе. Для обеспечения комплексности необходима координация деятельности по развитию территорий в масштабах всего города, переход от проектного к программному принципу управления. Это означает, что на уровне города необходима разработка полноценной программы развития территорий, определяющей последовательность и согласованность при реализации проектов развития отдельных территорий. Для этого необходим переход к управлению развитием городских территорий на основе единой городской программы, являющейся частью стратегического планирования управления городом.
Третье. Роль города в комплексном развитии территорий не может ограничиваться лишь планированием и привлечением к реализации проектов КРТ частных застройщиков и инвесторов. Необходимо финансовое участие города в развитии элементов городской инфраструктуры и подготовки территорий для развития, включая градостроительную, а отчасти, и частичную инженерную подготовку территории, а также участие города в решении проблем с собственниками и обладателями иных, в том числе, жилищных прав.
Четвертое. В целях согласованного обновления территории города необходимо учреждение организации, координирующей процесс развития городских территорий и наделенный полномочиями и ответственностью за реализацию городской программы развития территорий — оператора КРТ. Функциями такой организации должны стать: всестороннее градостроительное, экономическое и социальное обследование городских территорий, потенциально целесообразных для применения механизмов комплексного развития территорий; формирование единого перечня территории, включаемых в городскую программу КРТ; разработка критериев и определение приоритетов в развитии городских территорий с учетом их фактического состояния, интересов города, населения и бизнеса; подготовка и обоснование проектов решений о КРТ; проведение торгов на право развития отдельных территорий; подготовка предложений по развитию городской инфраструктуры, обеспечивающей программу КРТ; подготовка предложений по внесению изменений в градостроительные документы (генеральный план, правила землепользования и застройки). Целесообразным представляется также создание дочерних организаций оператора КРТ, которые могли бы взять на себя такие функции как инженерная подготовка территорий для реализации проектов КРТ (лэнд-девелопмент), координация мероприятий по переселению населения, проживающих в жилых домах, подлежащих сносу или реконструкции.
Предлагаемые меры позволят реализовать системный подход к решению проблемы комплексного развития городских территорий во взаимосвязи с процессами социально-экономического развития города в целом. |
| |
|
|
|
