|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (95), 2025 | | | | СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЕВРАЗИЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА | | | |
| | Мендагазиев А. Е.
аспирант кафедры внешней политики России и стран СНГ факультета мировой политики
Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
| | | | В статье анализируется содействие Российской Федерации развитию стран Центральной Азии, рассматриваются используемые инструменты, формы, каналы помощи и финансирования региональных проектов. Определяются изменения в содействии международному развитию России в Центральной Азии после 2022 г., а также значение политики стран региона для России. | | Ключевые слова: международное развитие стран Центральной Азии, международное сотрудничество, российская помощь государствам Центральной Азии, Центральная Азия | | УДК 327; ББК 66.4 Стр: 6 - 10 |
В современных условиях структура потоков финансирования развития претерпевает заметные изменения. Помимо традиционных инструментов официальной помощи развитию (ОПР) все большее значение приобретают новые официальные направления, а также инструменты мобилизации капитала частного сектора. Их во все большем объеме задействуют как западные, так и незападные доноры, в первую очередь, Китай. Один из регионов, где между ними разворачивается особенно острая конкуренция — евразийское пространство. Дополнительную динамику придает реконфигурация торгово-инвестиционных потоков после февраля 2022 г., заметно повысившая значимость стран Центральной Азии (ЦА) для российской политики и торговли. По заявлению первого заместителя председателя Правительства РФ Д.В. Мантурова, в апреле 2024 г., в ЦА работало около 24 тысяч российских компаний, а совокупный объем накопленных инвестиций в регион составил более 38 млрд долл. [1].
В настоящей статье ставится цель сформировать максимально полное представление о вкладе Российской Федерации в содействие развитию стран ЦА в новых геополитических условиях, сформировавшихся после начала СВО в 2022 г. Специфика поставленной задачи предопределяет теоретическую и практическую значимость статьи и возможность использования полученных результатов при планировании политики России в регионе и оптимизации ее инструментария.
Российская политика содействия развитию стран ЦА являлась объектом внимания отечественных ученых и ранее. Одно из первых исследований, затрагивавших эту тему в широком международном контексте, было опубликовано под эгидой Российского совета по международным делам (РСМД) более 10 лет назад [2]. В 2018 г. М.Ф. Ткаченко, заведующая кафедрой мировой экономики Дипломатической академии МИД РФ представила свою оценку эффективности российской помощи странам Центральной Азии [3]. В 2020-е гг. интерес к теме резко возрос. Свой анализ конкуренции крупных доноров в Центральной Азии на основе статистических данных за 2010-е гг. и рекомендации по повышению отдачи от российской помощи в регионе [4] представил М.О. Ермолов, в тот момент занимавший должность заместителя начальника Управления экономического сотрудничества Россотрудничества. Целый ряд работ опубликовал Ю.К. Зайцев (РАНХиГС, Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара), рассмотревший российскую экономическую помощь странам региона [5] и помощь в развитии крупных инфраструктурных проектов в регионе [6]. Однако адаптация российского СМР в ЦА к изменениям, произошедшим после 2022 г., еще комплексно не изучалась в отечественной литературе.
*** Центральная Азия неизменно находится в фокусе российской политики в области содействия международному развитию (СМР) с момента возвращения РФ в ряды стран-доноров. Первая Концепция участия России в СМР 2007 г. обозначала в качестве одного из региональных приоритетов взаимодействие со странами-участницами СНГ при особом внимании к странам — членам ЕврАзЭС [7]. Хотя регион ЦА прямо в документе не упоминался, целевые ориентиры Концепции, как утверждалось в упомянутом ранее докладе РСМД 2013 г., «давали понять, что среди стран СНГ центральноазиатским странам отводится роль ключевых партнеров» [2].
В 2014 г. была принята Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере СМР, отразившая эволюцию подходов к оказанию содействия развитию в соответствии с изменением общей логики российской внешней политики. Хотя и в данной версии Концепции регион ЦА прямо не указывался, но такие обозначенные в ней задачи, как формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению источников незаконного оборота наркотиков, международного терроризма, прежде всего, в прилегающих к РФ регионах, а также содействие интеграционным процессам на пространстве СНГ вполне однозначно указывали на то, что ЦА — целевой регион российского СМР. Это подтверждается и данными отчетности Официальной помощи в целях развития (ОПР), которую подавала Россия в КСР ОЭСР — с 2012 по 2020 гг. Россия предоставила странам ЦА ОПР на сумму 1,36 млрд долл. США, что составило 24% от ее двусторонней помощи за этот период [6]. Среди ключевых инструментов ОПР, используемых РФ в данном регионе, следует выделить списание долгов по ранее выделенным займам, предоставление льготных кредитов, гуманитарную помощь и предоставление стипендий студентам из стран региона. Основным реципиентом двусторонней ОПР РФ в ЦА в 2010-е гг. стала Киргизия (87% от общего объема средств, направленных в регион). Далее идут Таджикистан (11%), Казахстан (0,7%), Узбекистан (1,7%) и Туркменистан (0,2%).
Согласно же МИД РФ, с 2008 по 2020 гг. помощь Центральной Азии со стороны РФ на двусторонней основе составила 4,2 млрд долл. [8], а с учетом 2021 г. объем вырос до 6,2 млрд [9], что ярко иллюстрирует различия в российской и международной методиках подхода к учету тех или иных потоков в качестве помощи.
В 2023 г. в Концепцию 2014 г. были внесены изменения, которые адаптировали политику РФ в области СМР к «новым международным реалиям» и еще четче зафиксировали фокус усилий России на взаимодействии с членами ЕАЭС и участниками СНГ [10].
Сегодня факторами, обусловливающими приоритетность центральноазиатского направления в российском содействии развитию, являются необходимость управления потоками трудовой миграции из региона, существенный рост взаимной торговли, обеспечение транспортной связанности России с Китаем, Ираном и другими странами Евразии, активизация энергетического сотрудничества, масштаб российских инвестиций в регион и промышленной кооперации с бизнесом из стран ЦА [11].
Кыргызстан и Таджикистан по-прежнему остаются приоритетными странами для российской политики СМР, что обусловлено масштабом их потребностей в развитии, а также интенсивностью потоков трудовой миграции в Россию из этих государств. В Киргизии Россия в большей степени стремится использовать помощь в политических целях, сохраняя за собой право управлять объемами помощи в зависимости от траектории развития политической ситуации, которая ранее была более турбулентной, чем в Таджикистане. Кроме того, предоставление помощи Киргизии со стороны России обусловлено участием Бишкека в процессах евразийской интеграции.
На современном этапе (после 2022 г.) ключевыми направлениями российского содействия развитию в КР, согласно сайту Посольства РФ в Кыргызстане, являются материально-техническая помощь по линии МВД, МЧС, образовательных и медицинских учреждений, а также продовольственная помощь. Например, в 2024 г. РФ поставила 28 автомобилей в рамках Соглашения между МВД России и МВД Киргизии об оказании финансовой, материально-технической и организационной помощи в борьбе с незаконным оборотом наркотиков объемом 627 млн руб. в течение 2024–2025 гг. [12].
Также с 2015 г. функционирует Российско-Кыргызский фонд развития, целью которого являются модернизация и развитие экономики Кыргызской Республики, расширение и укрепление сотрудничества между Россией и Киргизией, и содействие ее интеграции в ЕАЭС. С 2015 по 2023 гг. Фонд, используя различные инструменты, профинансировал 3501 проект на сумму 761 млн долл. В последние 3 года с 2022 по 2024 гг. наблюдается рост финансирования проектов — в 2022- 3 кв. 2024 гг. было выделено 347 млн долл., тогда как в 2019–2021 гг. — 158 млн долл. [13]. Изменились и направления финансирования — наибольший приоритет имеют проекты в области промышленности и гидроэнергетики, а крупнейшим проектом в последние годы стало финансирование цементного завода в Чуйской области на 46 млн долл. До 2027 г., согласно стратегии РКФР на 2023–2027 гг., Фонд планируют инвестировать 375 млн долл. [14].
В Таджикистане структура российской официальной помощи существенно не изменилась и по-прежнему в большей степени направлена на обеспечение продовольственной безопасности, модернизацию здравоохранения и образования. Так в ноябре 2023 г. президенты России и Таджикистана договорились о ежегодном выделении 200 млн руб. на поставку учебников на русском языке [15].
Кроме того, Россия, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан реализовали с 2012 по 2023 гг. программу «Рекультивация территорий государств, подвергшихся воздействию уранодобывающих производств» территории в КР и РТ (оператор программы госкорпорация «Росатом»). В 2022–2023 гг. Россия внесла взносы в программу объемом более 600 млн руб. [16], с общим объемом финансирования 3,2 млрд руб., где доля России составляла 75%. В 2024 г. Правительство РФ приняло решение о продолжении финансирования программы в Таджикистане в объеме более 1,5 млрд рублей на 2025–2028 годы [17] и продолжении помощи Кыргызстану в реабилитации хвостохранилищ на сумму 2,1 млрд руб. [18].
Казахстан и Узбекистан традиционно получают гораздо меньшие объемы ОПР, чем другие страны ЦА. Политические системы данных стран в большей степени устойчивы к внешним и внутренним шокам, а экономики привлекают значительные объемы ПИИ. В силу данных факторов в Казахстане и Узбекистане Россия использует преимущественно инвестиции госкорпораций и прочее официальное финансирование. Тем не менее, и Узбекистану предоставляется точечная помощь, направленная на удовлетворение основных потребностей страны в развитии. Так Россия планирует оказать данной стране техническую помощь в сфере экологии в 2025–2026 гг. — в проведении научных исследований для разработки стратегий среднесрочной и долгосрочной адаптации экономики РУ к меняющимся климатическим условиям [19]. Кроме того, наращивание экономического сотрудничества и российских инвестиций в Узбекистан предопределили также формирование совместного инвестиционного фонда объемом 500 млн долл. с долей РФ в уставном капитале в 80% для финансирования «перспективных проектов» [20].
Данные по российскому содействию развитию Туркменистана за интересующий нас период отсутствуют. Однако достоверно известно, что Россия предоставляет гражданам Туркмении места для обучения в высших учебных заведениях РФ за счет бюджетных средств. Кроме того, по данным проекта «Гуманитарный монитор», Россия оказывала Туркменистану в 2020–2021 гг. гуманитарную помощь, материально-техническое содействие и помощь в сфере здравоохранения для борьбы с COVID-19 [21].
Важным направлением российской государственной политики СМР во всех странах региона является предоставление стипендий гражданам ЦА за счет федерального бюджета РФ. До 2022 г. общее число мест не превышало 18000, тогда как с 2022 г. выросло и общее число квот, и доля студентов из стран ЦА от контингента иностранных студентов в целом (табл. 1). Согласно С.А. Притчину, зав. сектором Центральной Азии ИМЭМО РАН, в условиях дефицита рабочей силы в РФ студенты из стран ЦА выступают наиболее привлекательными перспективными кадрами, так как они «уже знают русский язык и понимают особенности российского менталитета и законодательства» и будут по возвращении на свою Родину воспринимать Россию как «важного партнера» для родной страны [22].
К программам содействия развитию следует отнести и программы для специалистов и гранты для НКО из стран Центральной Азии по линии Фонда Горчакова, Россотрудничества и других организаций.
Таблица 1
Количество российских правительственных квот для иностранных студентов в 2022–2024 гг.| | 2022 | 2023 | 2024 |
|---|
| Общее количество квот | 23844 | 29728 | 27926 | | Казахстан | 1124 | 1789 | 1915 | | Кыргызстан | 673 | 1032 | 906 | | Таджикистан | 1086 | 1965 | 1347 | | Туркменистан | 250 | 855 | 849 | | Узбекистан | 1016 | 1641 | 1412 | | Всего по странам ЦА | 4149 | 7282 | 6429 | Доля стран ЦА от общего количества
квот для иностранных граждан | 17% | 24% | 23% |
Источник: Доклад Правительства РФ о реализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования за 2022–2024 гг. [23]
Помимо двусторонних каналов, многосторонние механизмы также широко используются в российском содействии развитию стран Центральной Азии. Значительные суммы направляются РФ в качестве взносов в структуры ООН: региональные программы ЮНЕП, ЮНИСЕФ, ЮНИДО, ВПП ООН и др., а также через региональные комиссии и ЭСКАТО. Одним из важных элементов российского сотрудничества в целях международного развития в ЦА является партнерство России с ПРООН, включая Трастовый фонд «РФ-ПРООН», учрежденный в 2015 г. За период с 2022 по 2024 гг. Россия финансировала 20 проектов в Центральной Азии объемом 17,2 млн долл., тогда как с 2019 по 2021 гг. этот показатель составил 15,2 млн долл. Кроме того, возросла и доля стран ЦА в общем портфеле проектов с 25% в 2019–2021 гг. до 38% в 2022–2024 гг. [24]. В 2022 г. были запущены проекты «Повышение устойчивости местного населения и содействие инклюзивному развитию наиболее уязвимых сообществ региона Приаралья в Узбекистане» и «Расширение возможностей молодежи для освоения цифровой экономики и цифрового предпринимательства в Узбекистане», но в 2023 и 2024 гг. новые проекты в ЦА не запускались.
К ключевым каналам официального финансирования, направляемого в страны ЦА, следует отнести Евразийский банк развития (ЕАБР), доля России в уставном капитале которого составляет 44,8%. ЕАБР способствует повышению интеграционной связанности экономик и мобилизации частных инвестиций и выступает ведущей структурой, способствующей углублению экономической интеграции государств-участников через развитие логистической инфраструктуры и международных транспортных коридоров, включая «Европа — Западный Китай» и «Север — Юг» [25].
Банк предоставляет широкий спектр финансовых продуктов и инструментов: кредиты и долговое финансирование, гарантии, торговое финансирование, участие в проектах ГЧП и консалтинговые услуги. Согласно созданной ЕАБР базе данных несуверенного финансирования в странах Центральной Азии, Банк поддержал с 2008 по 2023 гг. 182 проекта на общую сумму 7,16 млрд долл. (табл. 2)
Таблица 2
Суверенное и несуверенное финансирование, одобренное евразийскими финансовыми институтами для стран Центральной Азии с 2008 по 2023 гг.| Страна | ЕАБР | ЕФСР |
|---|
Кол-во
проектов | Объем
(млн долл.) | Доля от общего
портфеля | Кол-во
проектов | Объем
(млн долл.) | Доля от общего
портфеля |
|---|
| Казахстан | 157 | 6475,8 | 38% | – | – | – | | Кыргызстан | 13 | 214,1 | 1,3% | 9 | 506,4 | 7,2% | | Таджикистан | 11 | 66,6 | 0,4% | 8 | 238,6 | 3,4% | | Туркменистан | – | – | – | – | – | – | | Узбекистан | 1 | 400 | 2,3% | – | – | – | | Страны ЦА | 182 | 7156 | 42% | 17 | 745 | 11% |
Источник: составлено автором на основе Баз данных несуверенного финансирования ЕАБР и суверенного финансирования ЕФСР
Наибольшие объемы финансирования были одобрены ЕАБР в 2022 и 2023 гг. — более 2,7 млрд долл., тогда как ранее — с 2008 по 2021 гг. объемы обязательств по финансированию в год не превышали 700 млн долл. Изменилось и отраслевое распределение — если ранее сопоставимые средства поступали в транспорт и промышленность, то сейчас существенно возросла доля промышленных проектов и поддержки финансового сектора. Кроме того, с 2022 г. начали активно применяться инструменты гарантий — ЕАБР обеспечил 45 проектов объемом 183,3 млн долл. в Казахстане [26].
В Кыргызстане и Таджикистане активно действует и Евразийский фонд стабилизации и развития (ЕФСР). На страны ЦА приходится большая часть проектов Фонда, однако объем их финансирования за все время его существования (с 2009 г.) составил всего 745 млн долл. (табл. 2) — 11% от всего объема одобренного финансирования, что значительно меньше объемов финансирования, предоставленного Белоруссии (5,5 млрд долл.) и Армении (798 млн долл.). В 2022–2023 гг. Объем финансирования ЕФСР стран ЦА составил 248 млн долл., из которых 160 млн долл. было предоставлено Кыргызстану в виде финансового кредита, 53 млн долл. в виде инвестиционного финансирования и 1,4 млн долл. в форме грантовой поддержки. Таджикистану было выделено 32 млн долл. в качестве инвестиционного кредита и 1,4 млн долл. в качестве гранта [27]. Данные объемы заметно контрастируют с финансированием, предоставленным центральноазиатским странам ранее. Так, например, с 2016 по 2021 гг. было одобрено 6 проектов объемом 207 млн долл.
Согласно Стратегии на 2022–2026 гг., ЕФСР ставит следующие задачи в Киргизии [28] и Таджикистане [29]: повышение макроэкономической и финансовой стабильности, повышение эффективности работы государственного сектора, улучшение условий для развития частного сектора, модернизация базовой инфраструктуры в энергетическом, транспортном и сельскохозяйственном секторах, развитие человеческого капитала, борьба с изменением климатических условий.
Инвестиционные кредиты ЕФСР, направленные, в основном, на сектор гидроэнергетики, снижают риски возможного разрастания конфликтности в регионе, в котором достаточно остро стоят проблемы использования трансграничных рек и дефицита электроэнергии. После 2022 г. продолжилась реализация таких проектов, как «Реабилитация Токтогульской ГЭС. Фаза 2 (Кыргызстан)», «Ввод в эксплуатацию второго гидроагрегата Камбаратинской ГЭС-2», «Реализация Плана мероприятий по обеспечению безопасной эксплуатации Камбаратинской ГЭС-2» и «Реабилитация Нурекской ГЭС. Фаза 1». Кроме того, для достижения целей Стратегии предполагается использование инструментов технической поддержки, грантов и целевых пожертвований России [30].
В Центральной Азии Россия активно использует инструменты, которые не соответствуют критериям ОПР, утвержденным Комитетом содействия развитию ОЭСР. Во-первых, это беспошлинные поставки нефтепродуктов в Казахстан с 2010 г., Таджикистан с 2013 г. и Киргизию с 2011 г., квоты на которые были увеличены за последние три года [31]. Согласно распоряжению Президента РФ В.В. Путина, поставки топлива в Киргизию «осуществляются на льготных условиях, без взимания вывозной таможенной пошлины, что дает прямой экономический эффект для республики и экономических операторов» [32]. Также в числе инструментов российского СМР в регионе, предоставляемого на двусторонней основе, необходимо учитывать льготный доступ к госзакупкам, экспортные кредиты, кредиты на менее льготных условиях, чем предусмотрено критериями ОПР, и другие формы прочего официального финансирования [33].
В условиях глобальной перестройки торгово-экономических связей Россия использует инструменты официального финансирования и для защиты интересов национального бизнеса в Центральной Азии. Ключевым элементом этой стратегии являются механизмы, направленные на минимизацию политических и экономических рисков, что особенно актуально в свете западного санкционного давления и переориентации экспортных потоков РФ на «дружественные» рынки. Опрос, проведенный Российским экспортным центром (РЭЦ), 2024 г. показывает, что страны СНГ (в текущих геополитических условиях подразумеваются в большей степени страны ЦА) являются наиболее привлекательным направлением для экспорта и инвестиций (по мнению более 51% респондентов) [34].
Группа ВЭБ РФ выступает одним из ключевых операторов финансовой поддержки российских инвестиций в регионе и финансирует только в рамках ЕАЭС проекты на сумму более 70 млрд рублей [35]. Россия оказывает государственную поддержку инвестициям в регион также через Группу РЭЦ, входящую в ВЭБ РФ. Согласно Председателю ВЭБ РФ И. Шувалову, «портфель текущих и перспективных российско-казахстанских проектов, в которых участвует РЭЦ, превышает 850 млрд рублей» [36]. В Узбекистане в 2022 и 2023 гг. РЭЦ поддержал проекты на 2 и 1,4 млрд долл. [37]. В Кыргызстане РЭЦ поддержал экспорт в 2023 г. на 120 млн долл., и прорабатывал проекты на общую сумму более 400 млн долл., в том числе с Российско-Кыргызским фондом развития: строительство железнодорожной линии Балыкчи — Кочкор — Кара-Кече, строительство солнечной электростанции мощностью 300 МВт в Иссык-Кульской области и создание информационной системы электронного взимания сбора с грузового транспорта и автобусов за проезд и весогабаритного контроля и т.д. [38]. В 2024 г. в Таджикистане экспортно-импортную поддержку группы РЭЦ получили проекты на общую сумму более 98,3 млн долл., реализуемые 311 организациями из самых разных отраслей (АПК, металлургия, фармацевтика, косметическая, химическая промышленность и машиностроение) [29]. Кроме того, для малых и средних предприятий, активно выходящих на рынки СНГ, Агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций (ЭКСАР) разработало специальный продукт — «Страхование отсрочки платежа». Так, за первое полугодие 2024 г. более 60 российских организаций заключили 76 договоров на сумму 590 млн рублей, преимущественно с партнерами из Казахстана, Беларуси и Узбекистана [40]. Проекты институтов поддержки экспорта и инвестиций обеспечивают долгосрочное присутствие российского бизнеса в стратегических секторах экономики стран Центральной Азии.
*** Заключение. Значимость связей с Центральной Азией для РФ в новых геополитических условиях существенно возросла. Россия применяет в регионе различный спектр инструментов и форм содействия, часть из которых в международной статистике относятся к ОПР, часть к предельному объему финансирования (ПОФ), часть к ИМ-ЧК, а некоторые и вовсе никак ей не фиксируются, но от этого не становятся менее значимыми.
Страны ЦА получают помощь от РФ по различным каналам— как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Важными направлениями двустороннего сотрудничества в целях развития после 2022 г. остаются образование, здравоохранение, обеспечение продовольственной и энергетической безопасности и содействие торговли и инвестициям. Многосторонние каналы также занимают важное место в российском СМР в ЦА, а среди них ключевая роль принадлежит евразийским финансовым институтам: ЕФСР и ЕАБР.
В условиях растущего межгосударственного соперничества заметно наращивание объемов трансграничных финансовых потоков с российским участием в Центральной Азии. Имеет место увеличение квот на обучение студентов из региона за счет средств бюджета РФ, объемов льготных поставок топлива в регион и финансирования по линии ЕАБР и ЕФСР, что подтверждает приоритетность региона для политики РФ. Все эти направления поддержки вносят значимый вклад в развитие региона. При этом, для полноты картины важен также учет потоков от российских негосударственных структур — как от некоммерческих организаций, так и коммерческих организаций (в том числе в рамках реализации корпоративной социальной ответственности), но эта задача требует проведения отдельного исследования. |
| |
|
|
|
